经济学研读：谈谈我国土地财政、房产税的发展历史和研究现状

引言

经济学研读：谈谈我国土地财政、房产税的发展历史和研究现状--当前国内外学者对土地财政、房产税和经济波动的研究角度多样化，研究方法丰富有效。利用实证和规范研究的方法探索相关的财政、税收经济、法律等一系列社会问题。

土地财政的定义

关于土地财政的准确定义，当前各位学者并未达成一致意见，没有标准表述。但大部分研究同意土地财政具有两个显著特性：

（一）在土地财政包含的各种收入中，土地出让金是最主要的收入来源；

（二）土地财政已经成为地方政府预算外财政收入的主要来源。土地财政并没有标准的学术定义，并非一个规范的学术名词或者政策用词，而是对中国发展到一起阶段出现的一种特殊现象的描述。

梳理各学者的意见，杨孝海认为土地财政是社会舆论对某种社会现象的约定俗成的说法。董再平也同意，“土地财政”是一种戏称。形象描述了在中国社会政治、经济转型的关键时期，地方政府利用可支配的土地资源，靠卖地额外获得大量的预算外财政收入，以支撑其各项支出的社会现象。地方政府利用土地收入，实现了利益的重新分配。

周旭和李梅指出土地财政主要是指通过运作土地出让的行为，地方获得相应的财政收入，邹秀清、莫国辉等人也认为，土地财政是一种取得地方政府收入的财政模式。土地作为一种有限的非常宝贵的不可再生资源，具有极高的出售价值，政府通过简单的卖地流程，即可收获与土地以及相关产业的土地租金、税金、非税收收入。

而这些收入的规模是十分可观的，足可以弥补地方政府预算内收支赤字，并为地方政府投资基础设施、提升公共服务等提供源源不断的财力支持。因此，陈志勇和陈莉莉也指出地方政府已经越来越依赖这种收入来源。杨圆圆认为，土地财政是深受地方政府青睐的取得收入的一种便捷手段。

通过出让土地，地方政府获得的土地出让金是预算外收入，而由此带动的相关建筑业和房地产业又可以使地方政府增加预算内税收和各类费用收入。这样一来，便可以使地方政府在区域竞争中取得或保持遥遥领先的优势地位。易毅认为，“土地财政”并不是一种正常现象。在中国特有的政治、经济、税收体制下，地方政府摸索出三条实现经济发展的路径：

一是卖地，通过招拍挂的形式将土地卖给房地产开发商，取得土地出让金，同时促进建筑业和房地产业的发展。

二是招商引资，利用土地划拨、协议出让等方式吸引投资企业，实现本区域内制造业的超速发展。受到利好促进的产业，可以为政府带来稳定的税收收入。

三是融资，将土地抵押给金融机构，获得超额融资，由金融机构为地方政府的发展建设输血。由此造成了地方财政过度依赖土地财政的非正常现象。对于现存的土地财政，究竟有多大的规模，也需要详细梳理各学者的研究意见，他们做了大量的相关统计。

李尚浦、罗必良二位学者对土地财政的收入类型进行了归纳，以便统计土地财政的规模：第一种类型是和土地有关的政府取得的非税收收入，第二类种类型是地方政府以土地作为融资担保，向金融机构取得的贷款类收入，第三种类型是和土地有关的政府取得的税收收入。

他们还认为，地方政府还有一块隐性收入来源于土地，即通过体量庞大的协议出让、土地划拨等取得的土地收入，这些经济行为不是市场化的行为，难以对数据作出具体估量。贾康和刘微提出土地财政为政府提供了一个额外的财政体系，相较于政府预算内财政收入而言，是一个崭新的收入来源，也被戏称为“第二财政”。

第二财政是政府新发展出的，收入规模十分可观，可以独立操控不收中央政府干预的预算外收入。第二财政以出让土地取得收入为核心，在地方政府的预算体系外独立循环，导致地方政府非常依赖于该预算外收入，第二财政对地方政府具有相当大的意义。

一些当前流行的说法生动的阐明了土地财政的重大意义，比如“第一财政靠工业、第二财政靠土地”很好阐明了预算内收入和预算外收入的主要来源，而“吃饭靠第一财政、建设靠第二财政”则形象描述了地方政府收入与支出的对应关系。

但综合分析发现，目前预算内收支除了与工业相关，也越来越依赖土地财政了。周飞舟希望对土地财政进行细致划分，以便做出清晰准确的界定。土地财政是政府利用土地获得的各种形式的收入，包括征地收入、卖地收入、租地收入，和其他与土地有关的税收收入、行政收费等。但是由于受现有统计资料限制和分类的制约的，详细的划分和分析很难进行。

只能进行大致准确的分类，按照政府获取相关收入的方式，可以将土地收入大致分为两种类型：第一种是政府通过卖地、开发建设等经营行为取得的出让收入；第二种是和土地有关联的税收收入和费用收入。但是按照现有的税收和收费制度，第二种收入是零星分布于各种类目的税种或者收费制度中，难以做到针对专门的用途、专门的主体划分的税种或者收费做统计。

而且当前各地政府税种多样、收费种类名目更是数不胜数，地区和地区直接的分类也存在巨大差异。在中国的东部和西部地区，第一种收入和第二种收入的规模差异也是非常显著的，没有可比性。彭刚和朱莉综合前述研究，梳理出目前土地财政的界定有三种观点。

第一种观点是，土地财政等同于土地出让金。刘红梅、张志斌和王克强认为，土地出让金实质是政府部门作为土地的拥有者，利用其所有权将其未来一定时间内的使用权出租，向土地使用者收取租金，通过转让土地和土地开发获得的租金收入。陈志勇和陈莉莉也认为土地出让金从本质上看，是地租的一种。

土地财政已经变成了地方政府预算外收入的重要来源，地方政府利用出让土地这一便捷的工具，源源不断的敛财。陈国富和卿志琼等认为土地财政是一种财政体系，在这种财政体系下，地方政府通过出售土地的使用权而得到的土地价款收入，作为财政收入的一个新的来源，也就就是土地财政。李郇等认为土地财政的收入包含四个来源，

第一种是占比最大的土地出让金收入。

二是为了招商引资所进行的地价出让工业用地收入。

三是受房地产开发和招商引资拉动的区域经济发展利好影响，地方财政预算内税收的增加。

最后是地方政府以土地作为融资担保，向金融机构取得的抵押贷款类收入。包括他们在内的大量学者在研究有关土地财政的课题时，都将地方政府土地财政的决策变量定义为第一种收入即土地出让金，理由是第一种收入是土地财政的收入来源里占比最大的。

另有一些学者，如张青和胡凯、叶林等，会将土地财政规模或土地财政依赖度的代理变量稍作变形，用土地出让金除以地方政府预算外收入或者土地出让金除以地方政府预算内收入的比值来代替简单的使用土地出让金额度。但是，余丽生等提出了不同的看法，他们认为土地财政应该仅仅包含与土地有关的净收入。

土地净收益需要将出让土地获得的土地出让金收入减去与土地相关的征地成本、拆迁与安置成本以及其他为使土地达到供地条件而产生的费用。不能把全部的土地收入都一概而论，当作是土地财政收入。与之有相似观点的刘尚希也赞同净收入的定义，即用土地出让获得的土地出让金减去相关的土地收储、平整成本和上市费用来定义狭义的土地出让金。

而与之对应的广义土地出让金，指的是卖地的总收入，在做地方政府预算管理的全口径分析时，更经常用到。第二种观点是，除了土地出让金之外，土地财政还包括土地相关的税费收入，即财政学视角下的土地财政由租金、税收、费用三者构成的观点。