影响中国未来最深远的财税制度改革！

作者：猫哥
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大家都要我解读三中全会，但三中全会是全面系统性的改革，光是官方新闻通稿就是2万多字，全部解读工作量太大了，所以我选择最核心最关键的内容解读。

这个最核心最关键的就是财税制度改革。

任何经济体或者政权的运行，财税制度都是核心中的核心，关键中的关键。

所以过去研究中国历史，如果不把基本的财税历史搞清楚，基本都是雾里看花或者干脆就是隔靴擦痒。

新中国历史同样如此。

比如，90年代初期的分税制决定了后来中国发展的基本路径，也奠定了后来城市化狂飙猛进，以及房地产的黄金20年。

本次财税改革也是如此。

本来本次三中应该是去年十一月召开，一直拖到今年7月，我估摸着主要原因就是这个财税制度改革有压力，需要更多的时间在内部达成共识。

在解读财税制度改革之前，我们对过去的财税制度以及存在的问题必须要有基本的了解。

其1，我们明面上宏观综合税负其实不高，大概是百分之二十几个百分点。

这个数据明显低于发达国家，也低于大部分经合组织国家，但是我们有一块间接税很高。

这个间接税就是地方政府卖地收入，最高峰时期高达8万亿，加上房地产开发环节的各种税收，地方政府在房地产这块收入超过10万亿。

现在面临的问题是，房地产不仅永远也不可能回到2021年的高峰状态，而且与高峰状态差距还很大。

由于这个巨大的差距，直接导致地方收入急剧下降，光是卖地收入缺口就超过3万亿。

加上房地产开发环节的税收，可能超过4万亿，也就是地方财政收入突然少了4万亿，这是一个巨大的必须解决的问题。

其2，地方债乱象。

地方债问题一直是我们经济发展中巨大的隐患，这个隐患还不仅仅是地方政府直接产生的债务。

这个政府债务是要纳入财政预算管理，只要纳入预算管理，一般就不会有太大的问题。

最大的问题是地方政府全资成立的城投公司。

地方以财政为担保，让这些城投公司对外借了大量债务，这些债务其实就是绕开了财政预决算管理，成为地方政府的小金库。

同样因为是绕开了国家预决算管理，所以地方债膨胀根本无法控制，成为财税制度的黑洞，

其3，央地事权的不匹配。

简单的说就是中央事权少，但是财源多，而地方事权大，但是财源小。

很多时候，中央一纸命令，地方就要无条件买单。

比如过去教育、医疗、养老等等公共配套保障，基本都是地方财政买单；

比如过去中央搞家电下乡活动，地方也要配套资金。

但是地方大部分都是吃饭财政，遇到很多公共事务产品，财政根本就拿不出钱来，更何况中央的临时活动。

怎么办？

地方就会想尽办法去搞钱，或者挪用专项债，或者通过城投公司贷款，或者干脆就是对企业摊派。

最后审计出一大堆问题，也是事出有因，地方财权与事权不匹配，很难对地方干部严肃问责。

对于这类问题大家如果缺乏切身感受，推荐大家看一部电视剧《至高利益》。

这部电视剧有一个人物特别出彩就是平安镇的党委书记计夫顺，看看这个基层一把手在财政枯竭的情况下怎么想办法搞钱解决基层矛盾的。非常精彩。

以上就是我们财税体系面临的问题，这些问题说实话已经到了拖不下去，不得不改的地步了。

如何解决这些问题，也就是本次财税改革的重点。

这里要多啰嗦几句。

正视地方财政的缺口，并且积极想办法解决，哪怕是开新税或者是适当增加增值税税率等办法都是最优的解决办法。

怕就怕地方财政有缺口，中央层面暂时又无力解决，手握权力的地方政府就一定会自己想办法去解决。

请记住一个真理，任何矛盾不会自行消失，但是可以转移。

地方财政巨大的缺口一定会产生巨大的矛盾，这些矛盾不会自己消失，但是地方政府会想尽办法转移矛盾。

举几个例子。

假如，某地城市地下管网老旧破损，中央为此拨了一笔专项款修缮，结果遇到暴雨，还是出现大面积洪涝损失。

中央震怒，派人严查，结果中央拨付的专项款被挪用，挪用方向是给当地教师发工资。

由于当地财政困难当地教师有大半年没发工资了，很多教师家里揭不开锅了，遇到这种挪用中央专项款的境况，怎么处理？也很难处理。

再来一个。

某地一个企业被地方政府强制性要求提前缴纳未来税款，企业不堪重负向中央投诉。

这种行为不符合中央要求地方不得乱摊派的精神，又派人严查，结果查出来还是地方财政困难，退休职工的养老金都发不出了。

强行找企业摊派也是为了给退休人员发养老金，遇到这种情况，又该怎么处理？又能怎么处理？

以上案例就是矛盾不会消失但是会转移的含义。

过去我研究中国财政史，在上个世纪90年代，地方财政枯竭的时候，有些解决办法真的很那啥。

最近爆出地方税务倒查企业30年税收的传闻与上个世纪90年代的手段相比不过是毛毛雨。

这就是地方财政出现4万亿以上巨大缺口的时候，我们财税制度不得不改革的紧迫性的根本原因。

对于上述问题，本次财税改革拿出的解决方案总结一下大致是四个方面，分别是：开源、节流、事权上移、加强监管。

除了这四个方面之外，还有一个重要的补丁，我把这个补丁称为东西平衡。我们一个一个来说。

首先是开源。

前面说到，因为房地产的原因，也同样因为经济转型需要，目前地方财政出现超过4万亿的缺口。

这个缺口首先是要拿钱或者是新的财源来填的，这个新的财源包括3块。

一个是消费税，之前我的文章也写过，消费税前移，大头归地方。

去年我们消费税收入是1.6万亿，大头给地方估计要超过1万亿，另外地方有积极性之后，对于成品油、白酒的消费征收力度加大，估计会增加几千亿的收入。

这么算下来，一年地方会有1.5万亿—2万亿左右的税源

一个是地方附加税，这个其实就是把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并。

这些附加税之前是附加在主要税种上征收的（过去是营业税，后来是增值税），本来就是地方的收入，但是会议明确说了“在一定幅度内确定具体适用税率”——

其实就是会适当提高税率，但是考虑到当前经济状况，这个提高幅度不会很大，这一块估计会给地方增加几千亿—1万亿的收入。

一个就是开新税。

会议明确提出，“研究同新业态相适应的税收制度”。

啥是新业态？

当然就是互联网带来的数字经济新业态，比如电商，比如直播带货，比如网络短剧等等。

虽然这些新业态也要交税，但是按照传统经济设计的纳税模式导致这些新业态纳税是比较低的，这就导致新业态不同赛道的头部人群或者头部企业确实是利润丰厚。

未来国家或者地方政府就可能会对这些新业态利润丰厚的领域开设新的税种。

这个新税种会带来多少收入现在还不好说，但是上千亿的规模肯定会有的。

以上七七八八算下来差不多有2万多亿，与房地产留下的4万亿以上的大窟窿相比还有较大缺口。

对此中央给出3个办法：

“清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度”——

这是增加转移支付给地方，特别是对于财政最困难的县级财政未来是增加中央转移支付的重点；

“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”——

这不但扩大专项债支持范围，同时降低地方上为了专项债配套资金压力；

“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限”——

这个非税收入主要就是地方上的罚款，这个一方面要规范，约束地方不能因为财政困难乱罚款，同时也将中央层面的罚款权限（比如一些中央的税收的罚款权限）交给地方。

这是堵上一扇门，同时也给地方开一扇窗。

开源之后就是节流。

我们大部分地方都是吃饭财政，也就是说财政收入主要就是发工资，这个发工资的大头还不是公务员，而是教师。

比如西部一些县城，教师工资在财政支出占比超过60%的比比皆是。

现在我们遇到生育率暴跌，教育资源严重过剩，所以节流自然就是对教师这个群体，也是财政最困难的县城占比最大的群体想办法。

本次三中全会明确提出，“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。”

全国除了一线城市、省会中心城市，以及长三角、珠三角少数三线城市，全国大部分城市人口都是净流出状态，这些城市教育资源就是首先会去产能的对象。

目前全国带编制的教师有近1900万，怎么优化？

这个力度估计会很大。

为什么？

因为在三中全会同时提出，“深化零基预算改革”——这可是不得了的大动作。

啥叫做零基预算改革？

这么说吧，古往今来，全世界所有国家财政制度基本模式就是以承认过去财政收支为基础。

也就是说，某个地方去年花了1个亿，做明年的预算，必须以过去这个一个亿的支出为基础，通常情况下只能增不能减。

这种模式当然不是那么合理，但是没办法，体制内有特殊性，毕竟国家机器运转也要靠着体制内的人员来推动。

如果在体制内搞得动静太大，就有可能导致整个国家机器的停滞。

在过去历史上，我国以及国外也曾经尝试搞过零基预算改革，这个零基预算改革意思就是过去你财政花了多少钱不管，我们一笔一笔一项一项算账，未来你财政到底要花多少钱，合理的同意，不合理的一律砍掉。

这个模式是不是更先进更合理？

但是告诉大家一个结果，过去历史上所有的零基预算改革全部失败！

古今中外，没有一个成功的先例。

但是我们这次还是推动这个零基预算改革。

基于上述原因，我个人的判断本次的零基预算改革不会也不可能对现有财税体制动大手术，本次零基预算改革基本还是给优化区域教育资源配置做的配套政策。

潜台词就是，在零基预算改革这么一面大旗下，如果地方在优化教育资源配置上力度还不够大，还出现巨大的财政缺口需要上级或者中央财政买单，那么上面就会拿出这个零基预算改革这个大旗——

我们一项一项分析你的财政预算，看看还有哪些项目不合理可以砍掉的。

站在地方政府的层面，谁也不愿意落到这个局面。

不愿意唯一的办法就是大刀阔斧对本地教育资源进行优化，让财政达到基本收支平衡。

所以，这就是我前面预判——未来对编制教师的“优化”力度会很大的逻辑。

同样，给家长一个建议，从现在开始，不要让小孩去走教师这个路子，未来这个职业震荡会相当大。

节流之后就是地方事权上移。

这个事权上移，也要分为两个方面。

首先就是“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。”

地方财政最大的事权就是涉及民生的教育、医疗与养老。

教育，现在准备大幅度“优化”；

医疗层间，现在地方上的对公立医院的拨款基本已经被中央财政全部接管了；

现在地方财政压力最大的就剩下养老。

我估计这个“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。”——主要就是地方养老金有缺口的，未来主要由中央财政来承担。

为什么我有这个判断呢？

因为本次三中全会同时提出了“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”——

这段话的意思就是延迟退休会放缓节奏。

因为延迟退休两大原则之一就是“自愿”，你愿意延迟退休就可以延迟，不愿意理论上就是有“弹性的”。

毫无疑问，按照这个原则推进延迟退休，我们养老金的压力会极大。

在这种情况下，延迟退休的原则是中央定的，那么带来的财政压力也应该是中央来承担。

这就是“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”主要含义。

那么问题来了，为什么延迟退休会缓行？

主要原因还是目前我们面临经济转型时期，整个社会就业压力比较大。

如果一刀切强推延迟退休，可能会引发社会稳定问题，为了维稳目前就只能用暂缓推进延迟退休来为社会兜底了。

另外一个就是“中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。”

这个意思就是中央如果搞专项活动，比如设备以旧换新，这笔钱就不要地方财政配套了，统一由中央财政出钱。

现在问题来了，中央财政又要把部分税源下放给地方，又要扩大转移支付，又要承担地方事权上移（比如养老金缺口），中央财政压力一下字变得极大，这些新增的资金，钱从那里来？

要知道即使是按照过去的财税模式，中央财政也是没有什么盈余的，每年也要安排几万亿的财政赤字。

现在又新增这么多负担，新增资金怎么解决呢？

钱不可能从天上掉下来，只能是中央财政扩大赤字额度，也就是中央财政加杠杆。

目前我们中央财政负债率大致是20%，放眼全世界也是偏低的，中央财政还有较大的加杠杆的余地。

本次三中对此表述很含蓄，“探索实行国家宏观资产负债表管理”。

这个表述是非常含蓄的。

在此之前，难道我们中央财政的资产负债表就不需要管理吗？

当然不是，只不过过去我们中央财政负债率很低，资产负债表很好看，所以“管理”难度不大。

现在要开始“探索管理”了，意思就是未来要加杠杆了，要扩大负债率了，这个节奏怎么把握，额度怎么控制，这才是需要“探索”，需要“管理”的。

从这些措辞来看，国家对于中央财政加杠杆的幅度还是很谨慎的。

同样因为总体杠杆幅度很谨慎，那么未来中央给地方直接增加的不管是转移支付，还是扩大专项债，甚至是地方养老金缺口支持部分也会很谨慎，中央钱不是这么好拿的。

事权上移之后就是规范监管。

本次三中全会明确提出“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”

这个“依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入”堪称360度无死角。

未来不仅仅是政府财政收入，还是地方平台收入统统纳入预算管理，这一次国家也是下了最大的决心——

新的财源给地方了，节流的方案也给了，甚至地方压力最大的事权中央也接管了，地方再搞小金库就说不过去了。

这也是过去无法对地方小金库一刀切，现在可以360°无死角纳入监管的根本原因。

最后就是一个重要的补丁，这个补丁是东西平衡。

前面我们论述的都是中央与地方财政的关系，是央地关系。

但是有一个问题不能忽略，这就是我国经济发展不平衡，特别是东西差距很大。

所以除了央地财政需要平衡，东西部不同地区的财政也需要平衡。

比如建设用地指标，站在房地产健康发展的层面，本次三中会议明确提出，人口持续流出的地区未来就不批建设用地指标了，批了也是浪费，也会造成更多的房子过剩。

但是这个政策又会产生新的问题——

人口持续流出的地区本来产业就不发达，财政全靠卖地收入维持，未来国家不批建设用地指标，意味着这些地区卖地收入彻底枯竭，地方财政缺口更大。

就算中央给新的税源，开新税等等，因为当地经济不发达，这些收入也远远不足以弥补停止卖地的缺口，这些地区财政收入怎么办？

所以本次三中会议又开了一个口子，就是落后地区可以给发达地区卖耕地指标。

发达地区买了耕地指标就可以将耕地转化为建设用地继续搞房地产，缓解当地房子供给不足；

落后地区通过卖耕地指标就可以部分分享发达地区的卖地收入。

不直接卖地，而是卖用地指标，这是当年黄奇帆在重庆搞的地票制度的翻版。

只不过国家层面比较谨慎，这个卖指标的模式也是先试点看看效果，没啥问题才会推广到全国。

最后总结一下。

本次财税制度改革是90年代分税制之后动作最大的一次财税制度改革，将对未来产生一系列深远的影响，包括：

其1，消费税下放地方，将让地方开始重视本地消费，而不是一味去招商引资扩大产能，最后导致产能过剩；

其2，教育资源优化会对教育系统产生剧烈的变化；

其3，也是最为重要的，目前的财税制度改革基本模式就是中央财政加杠杆帮助地方财政填坑。

即便目前我们中央财政负债率很低，但是这种模式怎么看也不是长远之计，所以本次财税制度改革带有很强的权宜之计的色彩。

也就是用中央财政加杠杆暂时稳住地方财政基本盘，以空间换时间。

等到经济复苏，房地产企稳之后，房产税还是会来的。

目前全国房地产价值大致是400万亿，如果平均征收1%的房产税，这就能给地方带来4万亿的财源。

这是未来地方财政最大的增长点。

中央财政层面还是争取时间尽快推动产业升级，目前国家为了培育我们产业升级税收优惠力度很大。

很多专精特新小巨人企业综合税负都极低，这是放水养鱼，等到这些企业成长成熟之后，就会给国家带来丰厚稳定的税源。

以上就是对本次三中全会财税制度的解读。

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