为什么有些国家发展的那么艰难？（意大利顶尖智库说法）

2019年10月，伊拉克青年集体上街抗议政府腐败和缺乏基本服务。抗议活动后来发展到要求彻底改革政治体制，包括新的选举法、在联合国监督下提前举行选举和宪法改革等问题。

尽管存在政府过度使用武力以及民兵泛滥的问题，导致数百名抗议者死亡，数万人受伤，但抗议运动继续持续。示威活动动摇了政治阶层，迫使政治体制发生变化，包括前政府辞职、选举法和选举程序的修改。但是，由于独立于当前政治精英的政治运动有限，加上当前政治阶层的反抗，不可能形成既能满足抗议者要求又能满足当前政治阶层的短期政府。

经过一个漫长的纠缠和反复的僵局，上述情况导致了穆斯塔法·卡迪米政府的成立，他是伊拉克前情报部门负责人，在政治圈子中很有名，但与任何政党都没有密切联系。卡迪米政府成立于2020年5月，承诺提前举行选举，并遵守抗议者的一些主要要求。

由于抗议者和国际社会的持续压力，卡迪米试图在财政部长阿里·阿拉维博士的帮助下推行改革。这些改革包括解决伊拉克的新冠问题和抗议者持续压力下面临的一些重大经济问题的计划，以及暂定于2021年6月举行的提前选举计划。

自卡迪米上台以来的几个月里，随着国内政治斗争的继续，新政府面临着越来越多的挑战，特别是关于人民动员力量（PMF）日益强大的力量。除了严重影响当地经济的新冠大流行之外，作为伊拉克主要收入来源的石油价格暴跌，导致该国预算赤字巨大，无法支付公共部门的工资，而公共部门的工资占伊拉克就业岗位的大部分。

所有这些都增加了前几届政府积累的困难，使本届政府更加难以按需要履行职责。然而，这并没有阻止卡迪米做出可能超出其政府能力范围的各种承诺。

现政府是临时性的，它是政治力量之间达成协议的结果，决不是对抗议者要求的最终要求。随着时间的推移，公平和提前选举的承诺似乎更加牵强。此外，抗议者目前的组织方式不允许他们参加任何提前举行的选举。如果这一点不改变，将出现与上次选举类似的情况，即绝大多数候选人属于自2003年以来主导伊拉克政治的同一政治精英。

在这一切的过程中，过去几个月也发生了针对民间社会积极分子的暗杀浪潮，目的是压制民间社会的活跃分子，扼杀他们进一步政治动员的机会。政府无法保护激进分子，也无法起诉应对这些日益增多的暗杀事件负责的民兵。这些持续不断的暗杀是一个真正的挑战，它吓坏了任何可能要求改革或挑战政治制度的人，使他们无法参加选举。

鉴于最近的暗杀浪潮，有必要对拥有大量影响力、权力、金钱和武器的团体和民兵实行问责制，并在需要时使用这些武器来谋取利益。到目前为止，卡迪米还没有解决这个问题，它将继续成为一个越来越大的威胁，不仅是对直言不讳的个人，而且是对整个国家的威胁。由于伊拉克一些城市的部落性质和国家的软弱，中央没有对部落武装和民兵进行控制，这些团体将继续掌权，恐惧最终成为唯一的统治因素。

自2003年以来，每一个上台的政府都承诺进行一系列实质性的改革。然而，随着时间的推移，这些承诺慢慢消失，新的挑战出现。电力就是一个例子，多年来在电力领域投入了大量资源，自2003年以来，电力部门的投入超过600亿美元。

然而，伊拉克人的夏天每天都有几个小时的停电。抗议者必须继续施加压力，要求政客们为腐败负责，并结束在伊拉克的这种做法。此外，各部门都要更加认真地问责，实行制衡，没有回旋余地。

现任财政部长阿拉维博士形容伊拉克的经济形势需要进行认真的改革。他说必须作出许多艰难的决定，而这些决定将激怒政治阶层。这也会激怒那些从现行公共就业制度中获益的伊拉克人。事实上，已经可以看到要求公共部门增加就业机会的小型抗议浪潮，因为对许多人来说，这被认为是最安全的职业道路。伊拉克经济开始向前发展的唯一途径是回应抗议者的要求，通过具体改革严肃打击腐败。

尽管由于新冠，许多抗议者选择暂停他们在广场上的抗议，特别是随着大流行造成的病例和死亡人数的不断增加，他们仍然大声表示，他们的大多数要求仍然没有得到满足。

卡迪米的话需要转化为行动；政治阶层需要有灵活性，接受真正的变化。此外，抗议者需要得到保护，还需要采取问责措施来阻止这一系列暗杀行动。没有这一点，伊拉克的不稳定循环将继续有增无减。换言之，卡迪米必须在与提前举行选举、Covid-19流感大流行和经济危机有关的立即改革与维持政治稳定之间取得平衡。这对于确保伊拉克不会陷入进一步的混乱至关重要。

伊拉克正面临2003年以来对其经济的最大挑战。即使在与伊斯兰国的代价高昂的冲突中，当油价暴跌，政府难以为战争提供资金时，经济冲击似乎也不像今天那样难以克服。新冠在伊拉克的流行没有减弱的迹象，国际货币基金组织预测，伊拉克经济将在2020年收缩4.7%。政府面临的最紧迫的挑战是找到足够的资金来支付国家的基本运营成本，包括学校、医院、公共工资和社会福利。

在这个紧要关头，人们自然会问，伊拉克需要做些什么来度过这场危机？但事实上，一个更难回答的问题是，伊拉克如何采取必要措施来度过这场危机？

伊拉克决策者在诊断支撑经济的缺陷方面几乎不需要帮助。它们也不需要太多的援助来确定将引导国家走向更可持续发展道路的改革措施。伊拉克不乏战略计划、路线图和政策文件，其中详细概述了需要解决的所有关键部门。

部分原因是由于国际社会在巴格达的存在，除了联合国和外交使团的技术援助外，伊拉克的许多决策基础设施还受到世界银行和货币基金组织咨询机构的影响。多年来，从银行业改革到公共部门重组，再到私营部门发展，经济改革的每一个领域都得到了讨论、辩论和评估。

真正的不足之处在于执行。如果没有政府清晰、系统的方法，即使是最好的战略计划也无法转化为实际成果。重要的是要考虑基本的制度和结构，这些制度和结构在很大程度上决定了什么是可以进行的，什么是不可能的。

穆斯塔法·卡迪米政府继承了前任政府的财政危机。两届政府的经济顾问都主张对如何处理膨胀的公共开支和解决当前的国际收支危机有类似的想法。鉴于公共部门的工资和养老金占政府全部开支的近一半，人们认为，如果政府想控制开支，就必须削减公共工资。

但是，与世界上任何一个国家一样，由于不可避免的政治反弹，削减薪资说起来容易做起来难。由于卡迪米的政府缺乏议会的支持，这种方法变得更加困难。最初的计划是针对津贴，因为政府工资通常由称为“ al-ratib al-ismi ” 的基本工资和称为“ mukhasasat ”的津贴组成，这些津贴由诸如学历，人数等因素决定。据估计，基本工资每年约为120亿美元，而津贴为230亿美元。人们认为，通过制定补贴目标，可以节省大量资金，从而减轻对国库的压力。

但是议会没有支持这种举动的意愿，卡迪米政府很快就屈服于取消该计划的压力。政府的B计划是 对津贴和养老金征收所得税，这是十年来一直没有执行的。尽管与原始计划相比大大减少了，但估计增加的收入将每月产生至少3亿美元。但是这个计划也失败了。养恤金通常在每个月初支付，而工资在月底支付。

卡迪米政府对6月份的退休金征税，但公众的强烈反对使得卡迪米被迫退缩，甚至坚持认为削减退休金的原因不是新政策，而是暂时的现金短缺。几天后，养老金领取者得到了报销。

从那时起，政府似乎放弃了任何用于限制公共薪金支出的尝试，寻求其他可替代的创收方式，即关税。据估计，仅海关税收一项，每年的价值就在100亿美元左右，但由于边境口岸的大量腐败，实际上只有一小部分进入国库。卡迪米发起了确保这些过境点的运动，但迄今为止影响尚不确定。

这给政府留下了唯一的后备选择：借贷。在最终获得议会批准后，政府计划借入至多130亿美元，其中大部分从国有银行借入，从国际市场借入50亿美元。这种方法有效地表明，至少在目前，政府未能采取任何可减轻财政负担的重大成本节约措施。

议会和公众的抵抗是不可避免的，但这并不意味着政府应该屈服于失败。任何推进改革的方法都需要两个关键要素：专注和坚持。这正是卡迪米政府与前任政府一样的不足之处。卡迪米没有将公众的注意力集中在糟糕的经济状况上，也没有强化说明削减开支的必要性的信息，而是寻求一系列雄心勃勃的问题，从一个问题跳到另一个问题。政府承诺太多，已经没有多少政治资本用于应对经济危机。

卡迪米上台后承诺准备一份白皮书，概述政府应对伊拉克经济困境的全面计划。该文件预计将于9月发布，这是政府推动有意义改革的第二次机会。但要想展示任何程度的成功，它需要保持专注，坚持不懈地努力将白皮书转化为可操作的目标。