福山首谈疫情: 为什么越危急, 越要破除“唯体制论”?
【导读】近期，因新冠肺炎疫情而引发的“体制之争”纷扰不止。著名学者弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在《大西洋月刊》刊文指出，无论民主政体还是所谓的集权政体，都可能出现抗疫成功的典型，也都可能出现失利的败笔。他认为，疫情让人更加认清一个事实，那就是在政治体制上，并没有绝对的优劣，只有在“国家能力”上，国与国之间才会分出高下。“重要的不是政体类型，而是公民是否信任他们的领导人，以及这些领导人是否领导着一个称职而有效的国家。”福山以美国为例，认为美国虽然一直奉行三权分立、权力制衡，但在历次重大危机之后，美国事实上形成了非常时期为行政系统授权、平常时期从行政系统收权的传统。在汹涌疫情面前，美国政府并不会被体制束缚手脚，真正令人担心的是：特朗普当局失误所造成的公信力流失，会导致美国政府与民众在抗疫过程中，无法做到上下同欲、风雨同舟。这种上下撕裂的危机，是很多美国人对疫情控制乃至美国未来感到忧心的根源所在。
本文由“法意读书”编译并首发，仅代表作者观点，供诸君思考。
▍决定社会命运的是信任
今年1月，当席卷全球的新型冠状病毒流感在中国爆发时，许多人认为中国的体制阻碍了关于疫情严重性的信息传播。但现在的情况对民主政府来说不那么乐观了。欧洲现在面临着比中国更大的疾病负担，仅意大利一国的死亡人数就超过了中国官方报告的死亡人数，然而意大利人口只有中国的二十分之一。事实证明，许多民主国家的领导人也感受到类似的压力，他们想要淡化疫情的危险，无论是为了避免损害经济，还是为了保护自己的个人利益。巴西总统博尔索纳罗(Jair Bolsonaro)和墨西哥总统洛佩斯·奥夫拉多尔(Lopez Obrador)是这样，美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)也是如此。
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这就解释了为什么美国在准备应对疫情冲击的过程中损失了两个月的时间，造成了测试设备和医疗用品的持续短缺。与此同时，中国官方报告的新病例数量正在趋于平稳。据报道，在英国的中国学生对鲍里斯·约翰逊政府采取的宽松政策感到震惊。
大流行消退后，也许我们将不得不放弃简单的二分法。判断国家是否有效应对危机的分割线，不应简单地将集权政体置于一边，而将民主政体置于另一边。相反，将会出现一些高效的集权政体，与另外一些带来灾难性后果的集权政体。民主国家之间也会面临类似的差异(尽管可能较小)。政府绩效的关键决定因素将不是政体的类型，而是国家的能力，尤其是对政府的信任。
所有的政治制度都需要将自由裁量权下放给行政部门，尤其是在危机时期。任何一套现有的法律或规则都不可能预见到各国将面临的一切快速变化的新情况。在这样的情况下，上层人士的能力和他们的判断，将决定最终的结果。
在将权力下放给行政部门的过程中，信任是决定一个社会命运的最重要的因素。在民主体制下，公民必须相信行政部门知道自己在做什么。但不幸的是，这种信任正是美国今天所缺少的。
▍非常时期的非常权力
存在一种普遍的误解，认为自由民主国家必然有弱势的政府，因为它们必须尊重民众的选择和法律程序。但是，所有现代政府都有一个强大的行政部门，因为它们需要一个强大、有效地现代化国家，在必要时能够集中部署权力，以保护社区、维持公共秩序和提供必要的公共服务。
自由民主与集权政体的区别在于，它平衡了国家权力与约束机制（即法治和民主问责制）之间的关系。但主要权力机构（行政部门）和主要约束机构(法院和立法机关)之间的平衡点在不同的民主国家之间、在不同的时间节点上都是不同的。这一点对美国与对其他任何自由民主国家而言都一样，尽管美国的政治文化对集中的国家权力、被神圣化的法律和民主都抱有强烈的不信任。
美国宪法是在《美国联邦条例》式微的背景下制定的。亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)在《联邦党人文集》第70篇极力支持“行政权的活力”(energy in the executive)。他完全理解对行政权进行强有力的法律和民主约束的必要性。但汉密尔顿也认为，在国家面临危险的时候，法院和国会都不可能采取果断的行动。国家的危险会在战争或国内叛乱时期出现，也可能产生于不可预料的新情况，例如我们现在面临的全球流行病。授予行政机关的权力种类应视情况而定，在和平时期看起来适当的做法，未必能在战争或危机时期适用。
因此，宪法第二条确立了行政部门的地位，它的权力和权威在建国后的几个世纪里不断增长。
这种增长是由紧急状态下对强有力的行政的需要推动的，例如美国内战、两次世界大战，以及1908年、1929年和2008年发生的金融危机。内战期间，亚伯拉罕·林肯(Abraham Lincoln)动员了100万人的军队，尽管联邦的人口不足2000万；当为欧洲战争提供物资的美国铁路陷入绝望的混乱时，伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)把它们收归国有，让铁路变成了国有企业；富兰克林·d·罗斯福(Franklin D. Roosevelt)在第二次世界大战期间绕过国会实行了租借政策；2008年金融危机期间，美联储被授予了前所未有的权力，动用数千亿美元支持具有系统性关键作用的金融机构(包括几家外国机构)，而国会几乎没有监督这一行动。可以看出，在必要时，美国往往能够产生巨量的国家权力。
在拉丁美洲，立法机关经常授予总统紧急权力，但这些总统在紧急状态结束后，会继续保留这些权力并成为独裁者。我们今天在匈牙利和菲律宾看到了类似的权力争夺。相比之下，一旦危机过去，美国往往会将权力交还给社会。军队在1865年、1918年和1945年迅速复员；威尔逊在危机过去几年后将铁路交还给私人所有；9·11之后，根据《爱国者法案》(Patriot Act)授予行政部门的权力已逐渐收回。
因此，尽管美国一开始可能行动迟缓，但一旦加快速度，它可能就能赶上包括中国在内的大多数政府的能力。由于美国的国家权力是以民主程序合法获得的，因此从长远来看，它比其他政权更持久；另一方面，美国政府可以以中国无法做到的方式，汲取和采用来自公民社会的思想和信息。此外，尽管联邦制瓦解了权威，但它也为新想法的诞生提供了由50个州组成的实验室。在本次疫情中，与陷入困境的联邦政府相比，纽约州和加利福尼亚州的州长们一直愿意更快、更果断地应对疫情。
▍疫情之下的信任危机
民主国家将紧急权力下放给行政部门，以应对快速变化的威胁。但是，放权的意愿和权力的有效使用取决于一个前提：信任行政人员将明智和有效地使用这些权力。这才是美国现在面临的一个大问题。
这一信任建立在两个基础上。首先，公民必须相信他们的政府具有专业知识、技术和能力，能够秉公做出最好的判断。能力仅仅与政府是否拥有足够数量的受过适当培训和技能的人来执行各自的任务有关，即从当地的消防员、警察和卫生工作者到政府的执行人员，能否在诸如隔离和救助等专业问题上做出更高级别的决策。2008年，美联储 (Federal Reserve)绝对拥有信任：其主席本·伯南克(Ben Bernanke)曾是一位深入研究大萧条的学者。美联储由专业经济学家组成，而不是由任人唯亲的政治家组成。
第二个基础是对高层的信任，在美国的体系中，也就是对总统的信任。林肯、威尔逊和罗斯福在各自的危机中都享有高度的信任。作为战时总统，这三位成功以他们自己的身份象征了国家的斗争。乔治·w·布什在9·11之后的最初一段时间也享有这种信任，但随着他对伊拉克的入侵，民众开始质疑他们通过《爱国者法案》(Patriot Act)授予他的权力。
而今天的美国则面临着一场政治信任危机。特朗普当选的基础是无论如何都会支持他的35 - 40%的人口，他们在过去的四年里被灌输了关于“深度国家”（deep state）的阴谋故事，并被教导不去信任那些不积极支持总统的专家。特朗普总统还持续诋毁和破坏他认为敌对的机构：情报界、司法部、国务院、国家安全委员会，甚至国家海洋和大气管理局。
近年来，许多行政机构的职业公务员不断减少，一些责任重大的职位要么落到代理领导手中，要么落到总统的政治盟友手中，比如国家情报局代理局长理查德•格伦内尔(Richard Grenell)。党派人士正在对联邦机构进行清洗，将个人忠诚置于能力之上。特朗普似乎很有可能将备受信任的美国国家过敏和传染病研究所(National Institute of Allergy and Infectious Diseases)所长安东尼·福奇(Anthony Fauci)排挤出局，原因是福奇公开反对特朗普。
以上情况都凸显了对第二种信任——总统及其政府班子的信任的挑战。
唐纳德·特朗普(Donald Trump)在担任总统的三年半时间里，对一半以上没有投票给他的人，他从未采取任何措施来建立信任。最近，一位记者问他会对胆怯的美国人说些什么，这是一个任何领导人都能轻易回答的简单问题，但特朗普却对这个问题和发问的记者进行了激烈的抨击。
由于特朗普不愿认真对待新型冠状病毒，许多保守派人士开始否认我们正处于危机之中，并坚称，围绕该病毒的恐慌是民主党推翻特朗普总统任期的阴谋。特朗普本人在短暂地把自己描绘成一个“战时”总统后，宣布他希望在复活节前重新开放这个国家。他承认，选择这一天不是因为流行病学的原因，而是因为这将是一个“美丽的”的日子，在这一天教堂将十分热闹。他可能还在盘算在重新开放的那天上演一场全国性的感恩节庆典，在他的计划里，这种庆典可能会对他的连任机会产生影响。
特朗普和他的政府引发的强烈的不信任，以及他们向支持者灌输的对政府的不信任，将产生可怕的后果。民主党坚持要求在周五通过的2万亿美元救助法案中纳入使用公司救助基金的透明度要求。但特朗普政府在签署该法案时坚称，它不会受到这一条款的约束，就像它在弹劾程序期间拒绝接受国会的监督一样。这将使得任何为了帮助受困企业或地区而动用的紧急权力，都将受到事后的质疑，并受到任人唯亲的指责。因为到目前为止，特朗普政府一直乐于奖励裙带关系。
最后，我不相信我们能够就哪种政体更有能力在大流行中生存下来得出普遍性结论。到目前为止，尽管美国的表现没那么好，但韩国和德国等民主国家在应对危机方面取得了相当的成功。归根结底，重要的不是政体类型，而是公民是否信任他们的领导人，以及这些领导人是否领导着一个称职而有效的国家。在这一点上，美国不断加深的部落主义（tribalism）让我们没有理由感到乐观。
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