印度洋，印度的洋？
近日，印度媒体报道的两则消息引人注目：
其一，继设立国防参谋长一职后，印度政府将在“国家安全委员会”下设立“国家海事委员会”（National Maritime Commission），全面统筹国家海事事务；该委员会负责人将出任“国家海事安全协调员”（National Maritime Security Coordinator），其级别与职能颇与美国“印太事务协调员”相似。
其二，7月27日，美国务卿布林肯访问印度，其中一项重要议程就是推动召开“四边安全对话机制”领导人线下峰会。
实际上，早在20年前，印度“部长小组”就提出了设立该机构的建议。那么，是什么让印度人等了20年？
这个机构的设置与美国有什么关系？
笔者认为，印度此举的主要动因来自3对矛盾。
文丨徐行之
编辑 | 李雪 瞭望智库
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1
矛盾之一
莫迪的雄心vs落后的指挥体制
从古吉拉特邦首席部长到2014年担任印度总理至今，莫迪一路都带着“改革之星”的光芒，比如：
印度总理莫迪。图｜澎湃影像
在执政模式上，为了提高施政效率，莫迪推行高度中心化的执政决策方式，以提高中央政府的决策效率，最大程度上避免了中间环节，2016年11月的“废钞令”便是一例；
在经济领域，莫迪的改革大刀先后伸向税收与劳工领域，先是于2017年3月推出了旨在统一国内税制的《商品服务税法案》，后又在2019年初为刺激经济活力，提出的公共部门企业私有化、修订《工会法》，甚至在2019年10月份还搞出了一个《查谟·克什米尔重组法案》。
印度的军事指挥权问题由来已久，对于如此热衷改革的莫迪，进行军事改革是顺理成章的事情。
英国殖民期间实行文官治军，印度独立后在延续该政策的基础上强调海、陆、空三军分立原则，在由文官把控的国防部指挥下三军独立行使各自职权。
为强化各军种协同作战，印政府曾在国防部下设三军参谋长委员会与委员会主席，但掌握核心权力的文官不愿放权，导致该机构被架空。
1999年，印巴卡吉尔冲突爆发，印军指挥不畅、各军种间协调不力的问题凸显出来。由于没有军方参谋长参与战略评估，政府在军事部署问题上犹豫不决，甚至在命令空军出动战机支援陆军后，空军曾一度拒绝派出战机导致战机贻误。
战后，印政府成立由外交、国防、内务和财政部长组成的“部长小组”，开始全面检视在国防与军事指挥领域中存在的问题。
2001年2月，印度发布“卡吉尔部长小组报告”（Kargil Group of Ministers），就国家安全体制改革提出建议，其中就包括设立“国家海事安全协调员”。比平•拉瓦特2020年1月就任的“国防参谋长”一职也是报告中建议之一。
解决了国防参谋长的问题，莫迪动手设立“国家海事安全协调员”也成了应有之义。印媒称，“国家海事安全协调员”的设立将“有效地解决长期以来印度海军、海岸警卫队与邦海事委员会之间存在的职能交叉、相互踩脚问题，提高指挥效率。”
7月13日，《印度斯坦时报》援引印国防部人士消息爆料，计划组建的“国家海事委员会”是印“国家安全委员会”的分支；其负责人为“国家海事安全协调员”，系“国家安全顾问”的下属官员，将承担印度政府在海事安全问题上的的核心政策顾问职责，其职能包括统筹民间与军事海事力量，以强化印度的安全架构，保障印能源安全。
2
矛盾之二
海洋大国梦vs薄弱的海上力量
印度与印度洋的关系只体现在两个方面：字面上的“印度”二字与前者在后者区域中拥有部分领海。然而，印度依赖地缘优势，长期把印度洋视为“印度的洋”。
2021年3月10日，印度第三艘“鲉鱼”级攻击潜艇“卡兰杰”号在孟买举行服役仪式。图｜澎湃影像
为了梦想成真，印度正在进行着不懈努力：
*推出新的“海洋安全战略”，发起了雄心勃勃的2025至2030年间印海军“200舰”倡议——通过印度本土船舶制造业、研发机构以及与外国防务装备公司合作打造一支具备3艘航母及多种型号驱逐舰、核弹道导弹潜艇等先进装备的强大海军；
*在印度洋沿岸临近如霍尔木兹海峡、曼徳布海峡等海上战略“咽喉”的国家“抢滩登陆”，争夺战略港口。
*全力在印度洋打造由自己主导的包括“环印度洋区域合作联盟”“区域所有国家安全与增长”在内的“小圈子”，谋求以此获得地区主导权。
不过，印度的圆梦实力有些“骨感”：
首先，资金不足。印度旨在制衡我在巴基斯坦的瓜达尔港的伊朗恰巴哈尔港项目，因资金不到位屡屡遭到伊朗方面的“催款”与不满。
其次，印度海军装备仍以“万国军备”为主。抛开来自美、法等多国的军备能否有效协同不讲，光是自主研发的舰载战斗机、潜艇、航母等仍然面临技术、资金等多方面挑战，实现200舰恐仍然任重而道远。
在这样的背景下，设立“国家海事安全协调员”一职就显示出了必要性——该机构潜在可在统筹各涉海事机构力量的基础上，更加有效地开展海事安全力量的研发、采购、配置与指挥调度，在最大限度利用现有资源的同时也便于更加系统、高效地发展海事安全力量。
3
矛盾之三
美国“印太战略”vs印度海洋战略
2014年执政伊始，莫迪领导的“印人党”就声称将建立一个跨部门的国家海事机构。那么，为何时隔7年、直到近期，莫迪政府才宣布建立这一部门呢？
2021年7月27日，美国国务卿布林肯抵达印度新德里机场。图｜人民视觉
在美中战略竞争的大背景下，在印度洋拥有地缘优势、又与邻国中国在边界问题上纷争不断的印度成为了美国的绝佳拉拢对象。莫迪政府深刻感受到了前所未有的“战略机遇”。
美国不仅许诺印度先进军事装备技术转移、加入“核供应国集团”，甚至帮助印度应对”边界威胁”等问题上给予印度支持，特别是在特朗普在卸任前解密的在印太战略中明确提出美国将通过外交、军事和情报支持“加速印度崛起”，这进一步让莫迪政府认定美中战略竞争的战略红利已经到来，印度借此巩固并强化对印度洋地区主导地位进而向西太平洋挺进迎来重大机遇。
然而，事实上，在美国的印太战略下，关乎印度重要经贸、能源安全利益的西印度洋根本未被纳入“印太地区”版图，印度只是配合遏制中国的“低级玩家”。由此可见，美国对印度的定位与印度自我定位出现重大分歧，加之特朗普执政时期动辄对印挥舞的制裁大棒更让印度犹疑不决。
拜登的登台似乎给莫迪政府打了一针“强心剂”。拜登在美国家安全委员会下设立“印太事务协调员”一职，并将美日澳印“四边安全对话机制”提升为首脑峰会。另外，美国务卿布林肯访问印度，其中一项重要议程就是推动召开“四边安全对话机制”领导人线下峰会。
然而，美国一面表态给予印度在抗疫、外交等方面上的支持，一面又在人权、印采购俄S-400导弹防御系统问题上态度强硬。
当前，如何能够从美国“虎口拔牙”、推动“印太战略”更好地服务自身利益，同时，避免被彻底绑在美国的反华战车上，是印度亟需处理的问题。
在这种背景下，印度政府在国家安全顾问下设立国家海事安全协调员一职似乎格外合乎情理，一面是设立了一个与美“印太协调员”坎贝尔相对应的岗位存在，便于与坎贝尔进行沟通交流，另一面则可以专责肩负起在“印太战略”下开展与美在海事安全问题上的对话谈判，争取印度利益的最大化。
4
“内病外治”，绝非易事
印度一直以来喜好“内病外治”，这种倾向在近年来印度不遗余力地渲染“中国威胁”方面表现得淋漓尽致。
比如，以此为其主导印度洋的诉求正名。
印度媒体报道，“有专家指出，随着中国转向基于海洋的安全理念并且通过缅甸与巴基斯坦渗透进入印度洋，国家海事安全协调员对印度的海事与能源安全格外重要，因为北京计划通过印度海事领域抵达非洲东海岸地区。”
再如，以此缓解印度国内社会、经济等各领域矛盾的“内病”。
印度执政者历来倾向于通过将国内矛盾转嫁于外部问题以达到政治目的，如在2020年控制新冠肺炎疫情不力的背景下就选择拿中国驻印度企业“开刀”，将国内民众对政府防控疫情不力的不满情绪外向转化为因中印边界争端引发的反华情绪；
另外，美国旨在遏制中国的“印太战略”，也是印度医治“内疾”的一味“良药”。当印度无法在军事、经济、外交等多领域与其“假想敌”媲美的时候，便谋求通过借美国的外力来实现“弯道超车”。
为此，印度一方面不断深化对美关系，先后与美签署了《后勤交流协定备忘录》《通信兼容与安全协议》《地理空间合作基本交流与合作协议》，与美结为准盟友关系；另一方面，不断加大在“印太战略”上对美配合力度。
然而，美国的这一味“药”未必好喝，也不一定有效。
一方面，美国“印太战略”是否能够助推印度实现其主导印度洋的诉求，仍然需要打一个问号。
按照美国的划分，涉及印度核心利益的西印度洋并未被划入核心“印太”版图，美国核心精力都聚焦在孟加拉湾到西太平洋海域，这意味着印度揪心的其在印度洋沿岸非洲国家与岛国的核心战略关切将无法得到保障，特别是印度当局认为中国“一带一路”项目在非对印经济、能源安全构成已造成严重冲击。
美国给印度安排的仅仅是一个小配角，在一定程度上也许可以帮助印度提升军事实力，但这与其核心诉求仍有很大差距。印度设立国家海事安全协调员，意在发挥争取自身利益的作用，绝非易事。
另一方面，横在美印之间的俄S-400导弹防御系统采购案也是一道难以逾越的鸿沟。
拜登政府发出的《通过制裁反击美国敌人法案》第231条对印进行制裁的威胁也可能将给不断加速的美印关系按下停止键，如果不能妥善在美俄间周旋，向美靠拢的战略选择恐怕将成为“印人党”在下一届大选中的失分项。
当前，虽然美国仍然通过多种渠道游说印度政府放弃采购S-400导弹防御系统，但印度的坚持与俄罗斯幕后的施压极可能一步步将这份已经由最高领导人层面签署的采购协议推入实质交付环节，届时拜登政府将会采取何种政策，也许从近期美舰艇单方面在印专属经济区开展自由航行行动便可看出些许端倪。
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