经济高质量发展过程中，对土地收益分配关系，提出了哪些要求？

引言

经济高质量发展过程中，对土地收益分配关系，提出了哪些要求？首先，在回答这个问题前，我们需要知道，经济发展是供给领域生产率提高与需求领域总需求扩张共同作用的结果，在我国由短缺经济进入相对过剩经济、由供给约束型经济进入需求约束型经济后，需求因素对经济增长的拉动与制约作用愈发凸显。

中国当前经济下行、产能过剩固然有供给侧供给结构失衡与有效供给不足的问题，但需求端需求结构失衡与消费需求不足的问题同样不容忽视。

基于赶超战略与比较优势参与全球价值链分工锚定的外资引进与出口导向型发展模式决定了中国经济增长对出口与投资需求拉动的高度依赖，并形成内需与外需失衡、投资与消费失衡的非均衡发展路径。

在国际贸易摩擦常态化对中国出口增长形成持续制约与地方政府普遍面临沉重债务负担而投资乏力的后金融危机时代，通过改变高积累低消费的非均衡发展路径，提高最终消费尤其是居民消费在经济增长中的贡献，形成以消费为主要拉动力的增长模式对我国经济发展方式转变至关重要。

为此则须建立公平合理的收入分配秩序，使城乡居民可支配收入增长与国民经济增长相适应，切实“增强消费对经济发展的基础性作用”。

当前国民收入分配在城乡间的结构性扭曲严重制约了我国消费需求扩张，并且以农地非农化增值收益分配失衡对农民消费需求限制为最甚。因而土地收益关系调整也是我国实现经济发展方式转变与高质量发展的必要条件。

在政府垄断、二元分割的城乡建设用地市场结构下，地方政府利用捕获的高额农地非农化增值收益进行基础设施与城市更新建设投资，城市居民与企业通过享受基础设施与城市更新建设带来的地产升值进行消费升级，而农民集体则被排除在此轮经济增长逻辑之外，只能获得基于土地农业用途的定额低价补偿而陷入需求增长停滞。

城乡建设用地市场融合发展则内嵌着一个土地增值收益从地方政府向农民(集体)转移的核心逻辑，通过对集体土地的“还权赋能”改善国民收入分配在城乡间的结构性扭曲。

通过增加农民（集体）土地财产收入推进整体居民消费需求扩张，通过夯实以消费为主要拉动力的增长模式形塑“以人民为中心”的经济发展路径，通过理顺生产、流通、分配、消费各环节实现中国经济内生、协调、均衡的高质量发展。

市场经济体制完善的视角

“深化改革是加快转变经济发展方式的关键”。中国从1978年开始实施市场化取向经济体制改革，并在四十余年的转轨发展过程中逐步实现了从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的成功转型。

在此过程中，我国不仅建立起了成熟完善的产品市场，还通过培育主体、搭建平台、制定规则以及健全服务等措施，逐步建立起相对完善的劳动、资本、技术以及农地等要素市场。

然而由于自身的共轭性、异质性、空间垄断性以及使用的环境外部性等特征，中国城乡建设用地市场的建立与发育一直受到较多政府干预和限制。

虽然也历经了一个“从无到有、从小到大”发展历程，但直至今日实际上仍处于政府垄断、体制分割以及双轨运行的非均衡状态，成为我国深化要素市场化配置改革的“短板”和完善社会主义市场经济体制的“最后一公里”。

以适格市场主体为基础

市场经济是通过“供求决定价格、价格引导竞争、竞争调配用途”的市场机制引导相关权利主体根据自身利益目标函数去合理配置资源要素的体制安排，权利主体的市场地位和行为能力直接决定了市场配置绩效，因而是市场经济运行的微观基础，也是深化经济体制改革的关键。

社会主义市场经济体制中的微观主体都应是明晰产权界定与完整权能赋予下的“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的独立行为主体，是能够在平等的市场竞争与自由的市场对价中充分实现自身利益的法人实体。

然而农民集体和地方政府作为我国城乡建设用地市场上最重要的两个供地主体，却都不是符合市场经济运行要求的适格微观主体：前者存在着市场行为能力不足的问题，而后者则拥有“超市场”行为能力。

因而完善中国特色社会主义市场经济体制首先就需要通过产权制度改革在城乡建设用地市场中形塑自由平等而又充满活力的土地供给主体。

对于农村建设用地供给主体而言，农民集体不仅面临着由于产权主体虚位而导致的市场行为能力不足问题，还由于长期受到地方政府主导的征地制度挤压以及相关权利制度的身份歧视而在市场功能方面发育迟滞。

因而我国绝大部分地区的农民集体在直接推进集体建设用地入市过程中可能面临着谈判议价能力与主体博弈能力不足的问题。而这种市场行为能力不足现在还主要表现在由于集体内部所有权约束失效导致的“权责利”不统一而引发的以宅基地为代表的农村建设用地无序扩张与闲置浪费问题上。

对于城市建设用地供给主体而言，地方政府不仅是国有建设用地的所有权代理行使主体——即直接的市场参与主体，还是城乡建设用地市场的规则制定与管理调控主体，并且在城乡非对称土地制度安排下更是城市新增建设用地的垄断供给主体。

因而成为了集行政管理主体与市场参与主体于一身并具有垄断市场势力或权力的强势威权主体。其土地供给行为不仅不受市场调节，地方政府还可以凭借其市场垄断地位直接根据自身利益目标函数最优解来决定土地要素供给的总量与流量、结构和方向，甚至还可以通过发展计划与用途规划的制定来引导市场、操纵市场。

也正是地方政府这种“超市场”行为能力导致了我国土地要素供给结构与产业发展需求空间严重脱节，主要表现在农业用地和非农用地比例失调、公益用地与经营用比例失调、工业用地与商服住宅用地比例失调等问题上。

以现代市场体系为载体

市场体系是主体市场行为所产生的经济关系的总和，是微观经济主体交易行为发生与经济利益实现的空间载体，市场体系的完备性直接决定了市场机制的有效性。

我国建设用地市场由于仍处于城乡分割、政府垄断、身份封闭以及主体无序状态而成为完备市场体系的最大短板，所以完善中国特色社会主义市场经济体制还需要通过破除政府行政垄断造成的条块分割、产权歧视造成的地域身份限制以及制度失效造成的主体行为失序，构建起统一开放、竞争有序的城乡建设用地市场体系。

“集体土地非经征用不得入市”与“非农建设必须申请国有土地”强制性规定排他性地赋予了地方政府在农地非农化市场的双边垄断地位，使其成为农村建设用地市场的独家需求者与城市建设用地市场的独家供给者。

从而导致区域建设用地市场的竞争机制无法运作，而竞争机制的缺失又导致了价格信号失灵与供求调配失效，表现为我国农村建设用地与城市建设用地的供需失衡与比价失调、商住用地与工业用地的供需失衡与比价失调。

而地方政府在农地非农化市场上的双边垄断以及主导的土地用途管制又将我国城乡建设用地市场制度性分割为三个体系（农村建设用地体系，农地非农化体系和城市建设用地体系）六个市场（国有建设用地市场一、二级市场，农村土地征收市场、集体经营性建设用地市场、隐形土地市场，宅基地内部流转市场）。

不同市场空间的相互分割、互不连通导致“竞标地租曲线”折断，使供求机制、价格机制与竞争机制无法运行，主要表现为“同地不同价”以及城乡建设用地在用途与空间上的多重错配。

而正式土地制度安排对城乡建设用地的非均等赋权又导致了我国农村建设用地市场的社区封闭性，尤其是以宅基地为代表的集体建设用地严格的使用主体身份限制和开发强度管制，严重影响了城市工商企业与城市居民等外部经济主体在农村建设用地市场的参与度。

这不仅阻碍了集体建设用地配置效率的提升，还限制了其价值增值与价格生成空间，主要表现为“闲置院落”与“空心村”等集体建设用地低效利用与闲置浪费现象。

此外，由于现有土地管理制度框架与现实经济运行的“不适应性”，尤其是僵化的土地计划供给体制无法满足市场经济中多元化用地主体的多样性用地需求，不仅大量农民集体和用地企业自发地推进建设用地隐形流转、私下交易，土地违法行为还涉及到省、市、县、乡各级行政机关。

结语

总的来说，这种建设用地流转的法外“灰色”运行无序状态，由于不受法律保护而导致了严重的“风险折价”，并通过阻碍正常的市场价格形成而损害了整个经济系统的运行效率。