斯蒂芬·米兰：作为特朗普“新国师”，有一个大胆计划……

作者 :中华军事 2025-01-28 09:10:52 围观 : 次评论

导读：继1月20日撤销拜登政府大量监管行政令后，21日特朗普又宣布一项高达5000亿美元的“星际之门项目”（The Stargate Project），以支持美国境内的人工智能基础设施建设，并声称考虑自2月1日起对从中国进口的商品加征10%关税。此外，特朗普还在1月7日的就职总统前记者会上宣称，不排除使用军事力量从丹麦手中夺取格陵兰岛，并表示将使用“经济力量”吞并加拿大。

这些看似令人措手不及的重磅措施背后，其实均不乏“早有预谋”的经济利益考量。作为特朗普最新任命的经济顾问、现白宫经济智囊团首席，斯蒂芬·米兰（Stephen Miran）的观点至关重要，甚至可能是系列举措的幕后推手，对美国经济政策走向乃至世界经济格局都有影响。

本文是米兰于2024年2月发表于曼哈顿研究所的报告，详细分析阐述其关于“如何实现美国经济再工业化”的产业政策观点。米兰认为，拜登政府通过补贴特定产业刺激经济发展、重振工业基础的方式不可持续。应实施以“国防驱动型”的产业政策路径。这一路径有事半功倍之效，不仅能保障国家安全，也更有利于再工业化的发展。而这，其实也是美国历史上常用的手法。

对此，米兰提出一系列大刀阔斧的改革设想，主要是三点：一是进行供给侧改革，辅之以简化环境法规、劳动法、产品法规、地域准入限制等措施，降低生产成本，提升美国市场吸引力。二是大力发展科学教育，加强人才培养，为重振美国工业基础储备人才。三是扩大国防采购需求，实施关税改革，将供应链调整至美国境内，实现美国本土再工业化。本文仅代表作者本人观点，编译供读者参考。

【文/斯蒂芬·米兰，编译/amber】

1.背景介绍

“一个自由人不仅要有武装，还应纪律严明；为此，需统⼀制定能顺利推行的计划；同时，为满足人们的安全和利益需求，应大力发展制造工业，实现重要供给的独立，尤其是军事上的供给独立。”——乔治·华盛顿，1790年在国会发表的首次国情咨文

推动经济再工业化（reindustrialization），是美国民共两党的共同⽬标，尽管两党的实现路径各有不同。拜登政府通过一系列立法，采用增加支出和产业补贴的方式推动再工业化——典型如《芯片法案》（CHIPS Act）、《基础设施投资和就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act, IIJA）以及重点关注气候变化的《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act, IRA）。

图源：曼哈顿研究所

上述被称作“拜登经济学”（Bidenomics）的再工业化模式，实则十分脆弱。“拜登经济学”通过支持工会化和设置特殊环保限制等多种方式，人为增加生产成本，阻碍企业扩大再生产的目标；此外，该模式还支持在没有政府补贴降低价格的情况下，需求很少的经济领域。

鉴于美国长期以来严重的财政赤字和迫在眉睫的社会保障支出危机，美国无法无限期地维持数万亿美元的工业补贴。在全球化背景下，一旦没了补贴，美国依赖“拜登经济学”（尤其是《通胀削减法案》）所建立起的工业基础，将因代价高昂而难以为继。加之新一轮去工业化的冲击，美国纳税⼈将背上数万亿美元的债务，却仍旧于事无补。

因此，我们需要遵循稳健的再工业化路径，即将供给侧改革与国防驱动型（Defense-driven）需求支持相结合的模式，这可产生强大且积极的经济溢出效应。国家监管是再工业化的一大阻碍，因为监管大幅增加了企业的经营成本。监管对小企业造成的经营负担影响更大，因其更难支付高昂的合规成本。法规设置严格的市场准入壁垒，支持大企业并购整合、减少竞争的同时，也阻碍了创新。这也相应改变了市场结构，最终导致市场垄断和产品价格上涨。

再工业化时代，美国政府可采取系列措施优化营商环境，如精简并更新环境法规、劳动法、产品法规、地域准入限制等；投资和激励科技教育，培养加速再工业化的劳动力。

与补贴驱动的方法不同，稳健的再工业化可提高财政的可持续性，通过供给侧改革和监管改革带动投资，鼓励竞争，增加企业数量、资本存量，提高生产力和工资收入，从而促进经济和税收增长。

此外，可通过创造需求来推动供应链转变，着重应对不断变化的国家安全格局，实现再工业化。美国参与了冷战和代理人战争（proxy war），由于这些战争随时都可能变成热战，美国需要能快速满足军事需求的工业基地，以保护士兵和公民安全，且不能依赖美国的地缘政治对手。如果美国的武器生产商在其战略对手国有数千个供应链投⼊，一旦这些投⼊被切断，美国就无法自保。此外，美国不应与其正发动冷战的对手国开展互惠的自由贸易。为摆脱对他国依赖，美国政府应收紧“购买美国货”（Buy American）的要求和豁免，尤其是国防安全等重要领域，并对战略对手征收关税。

大量经济数据表明，国防驱动型产业政策在技术进步、研发和投资方面展现出强劲且积极的经济溢出效应。这些政策可谓“一箭双雕”——可同时促进国防安全和再工业化。

国防驱动型再工业化和“拜登经济学”的关键区别，在于准确判断未来市场需求的胜率有多高。“拜登经济学”要求立法者和政府官员准确押注未来有市场需求的产品——例如，他们在电动汽车上押注了巨额资金。可一旦没了补贴，消费者是否仍愿以市场价格购买电动汽车的情况并不确定，且已有证据表明，即便有大量补贴，对电动汽车的市场需求也难以为继。2023年，二手电动汽车价格下降了32%，降幅高达整体二手车的三倍，买家也因此极其懊悔。赫兹（Hertz）等租车公司正采取措施清算其持有的大量电动汽车股份，并重回油车赛道。

相较之下，国防采购预算驱动下的经济刺激则更为直接明了，军方只需判断在国内外保卫美国⼈需要什么。简单来说，军方在确定国防需求方面比政府官员判断未来市场需求方面的赢面要大——与《通胀削减法案》的补贴不同，对国家安全支出的需求永远不会消失。

为实现再工业化，本文聚焦以下三大主题。首先，要提升美国产业投⼊（包括劳动⼒和资本）的吸引力。其次，国家安全是政府提供的最重要的公共利益，可同时促进国内的工业需求和国家安全，有充足的政策空间。最后，跨国转移供应链可能引发负外部性，应循序渐进，并为企业提供前瞻性指导——通过事先承诺帮助公司明确未来的需求模式，从而鼓励企业为未来生产投资。

2.脆弱的再工业化

（一）建造低效产业工厂

“拜登经济学”不仅效用不大，也无法真正实现再工业化，原因有以下两点。其一，这些计划鼓励对经济中一些离开补贴就难以为继的行业进行投资。这意味着一旦补贴减少，这些行业就容易遭受新一轮去工业化冲击。这一问题在《通胀削减法案》所涉领域尤为突出，而在基础设施领域则没那么严重。半导体行业或许也存在类似情况，但鉴于国家安全因素，半导体始终处于重要战略地位，所以其补贴会比绿色能源补贴持续更久。

此外，《芯片法案》的补贴成本仅为《通胀削减法案》的5%，维持起来会更容易。其二，上述计划附带严苛的监管要求，使美国国内工厂和劳动力成本相对国外工厂和劳动力有所增加。长远来看，此举可能促使美国现有老牌工业为追求更低的生产成本而向海外转移。为推进再工业化，应致力于降低而非提高使用国内资本和劳动力的成本。

综上，“拜登经济学”模式下构建的工业基础与市场价格和潜在消费需求相脱节，也让美国面临新一轮去工业化的风险。如果工厂生产的商品要靠补贴来维持销路，一旦补贴取消，需求随之消失，工厂就很可能倒闭。

（二）补贴低效经济部门

在自由市场环境下，经济会自发地投资生产消费者所需商品和服务行业。而政府将资源导向特定行业，可能构建一个投资低效行业生产的资本结构，因为政策制定者并不擅长预测消费者想要何种商品，以及行业价格能下降多少。除非经济处于严重衰退中，存在大量未被利用激发的资源和需求，否则，政府向任何特定行业投入资源，都必然导致其他领域经济活动的减少。因此，产业政策在推动低效行业发展的同时，也抑制了高效行业的发展。

《通胀削减法案》所支持的产业政策，聚焦于电动汽车等气候转型技术。如果没有政府提供的7500美元补贴，消费者购买电动汽车的兴趣有限。补贴使企业偏离了在无补贴情况下更有利可图的经营活动，导致投资效率降低。最近，德克萨斯公共政策基金会的研究表明，美国联邦和州政府对每辆电动汽车的补贴及监管抵免总额约为5万美元。如果将这笔成本分摊到一辆汽车的平均使用年限上，意味着每加仑汽油盈亏平衡的加油成本为17.33美元。如果消费者必须支付这部分市场价格，相应也会抑制这些产品的市场需求。

《通胀削减法案》的支持者希望，随着时间推移和补贴的支持，电动汽车的生产成本将降至能够维持消费者强劲需求的水平。但有证据表明，即便在目前大幅补贴后的价格下，消费者对电动汽车的需求仍在减弱；经销商无法售出电动汽车，导致库存积压，其增速高达传统油车的两倍。换句话说，政府补贴很可能催生了大量围绕特定产品的资本投入，而一旦取消补贴，消费者对这些产品的需求将骤减。

补贴的最终结果是，将经济活动从企业和家庭认为有利可图的行业，引向他们认为无利可图的行业。因为有了政府补贴，原本低质量的行业也变得有吸引力。只要补贴还在，此模式催生的经济发展就看似稳定；一旦补贴取消，《通胀削减法案》推动的经济发展模式就将在新一轮去工业化浪潮中崩溃。换句话说，受补贴行业的创新是以牺牲未受补贴行业的创新为代价的，这也加剧了“拜登经济学”模式的脆弱性。

上述风险已经初现端倪。例如，绿色能源投资领域的宠儿——太阳能设备制造商恩智浦能源（Enphase Energy）最近宣布裁员10%，并关闭两家工厂。此前，加利福尼亚州法规降低了房主将太阳能板产生的多余电力卖回电网的收益，这也直接导致相关产品的销售额下降。没有补贴，消费者对太阳能板的需求减少，恩智浦能源也就不需要那么多工厂，结果就是工厂关闭、工人失业。

（三）人为抬高⽣产成本

“拜登经济学”模式下的再工业化的另一负面影响，是通过立法和监管要求，蓄意抬高生产成本，进而削弱了供给侧。例如，《基础设施投资与就业法案》要求汽车制造商加装一项技术，使汽车在空转时能自动熄火，以减少碳排放。迫使制造商建立成本高昂的合规与监测机制，并与最终目标背道而驰。

出于国家安全考虑，在国内生产半导体可成为关键突破口。但《芯片法案》对有资格获得补贴的半导体制造工厂施加了许多劳动力雇佣要求——雇主需为工人提供额外福利，例如为半导体工人以及建筑工⼈提供“价格亲民、方便使用、可靠且优质”的托儿福利。这样做的后果是，企业为转嫁提供托儿服务所增加的成本，可能会降低工人的现金工资收入或相应提高产品售价。

这些问题并非仅停留在理论层面。三星电子公司（Samsung Electronics Co.）效仿半导体巨头台积电公司（Taiwan Semiconductor Manufacturing Co.），将在美国开设新的半导体生产工厂计划推迟至2025年。这一延迟意味着从项目宣布到投产存在四年的时间差。彭博社报道称，“美国的环境许可问题及拜登政府迟迟未能提供财政支持，给在美国境内开展芯片项目造成了困扰”。这些额外成本使得美国生产单位数量商品和服务所需的劳动力成本上涨了约29%。

“拜登经济学”中推动工会化的计划，使工业基础趋于政治化。工会的政治权力集中在工会领导层手中，且在民主选举结果中影响巨大。因此，对工会给予补贴会产生重大的政治经济影响。一旦围绕低效行业形成了产业基础，即便补贴已明显无法为纳税人带来净收益，工会也会凭借强大的游说能力，向政府施压以维持补贴。

如果想让产业政策行之有效，就必须以降低生产成本为目标，以最大限度满足对美国商品和服务的需求。这种抬高生产成本的政策，从长远看对美国产业并无益处。若由联邦政府买单，企业自然乐意承担高昂的生产成本。然而，补贴一旦取消，过高的劳动力成本和固定成本，这些低效产业在经济投资方面的吸引力也将消失殆尽。这种做法无异于为新一波去工业化埋下伏笔，除非美国打算永远维持补贴，或彻底杜绝竞争——但这两种做法都不可取。

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3.稳健的再工业化

（一）优化营商环境

政府推动再工业化，不应抬高生产成本，而应尽可能降低美国国内的生产费用，从而鼓励企业选择在美国雇工和投资。政策应致力于让美国的资本和劳动力，相较于国外的资本和劳动力，使用上更便利、成本更低且效率更高，进而增加需求，促使企业在美国投资产能并雇佣工人。

这样的再工业化进程将更为稳健，因为它不依赖补贴，不会因政府突然撤回支持而面临价格冲击的风险。稳健的再工业化不会因政府举债补贴而加剧财政赤字，反而可促进潜在经济增长、增加税收，改善长期财政状况。通过简化监管实现的再工业化也更将具韧性，因为它无需政府去判断市场的输赢。所有经济部门，而非受定向补贴的部门，都会从遏制过度监管、高效投资基础设施以及税收改革中受益。

大力推进再工业化，需对监管体系进行大刀阔斧的改革——不仅要废除“拜登经济学”出台的要求，还要改革过去几十年里积重已久的监管规定。监管规定不仅会使产品制造变得更复杂、成本更高，还需企业投入大量资源，以确保满足各项合规要求。这些人为制造的负担可能成为巨大的市场准入壁垒，减少竞争并进一步推高成本。如果需配备高新技术人员和设备以满足监管要求，那么能承担起这些固定运营成本的企业数量就会减少，一般也只有大型企业才有能力负担。

据美国全国制造商协会（NAM）研究估计，合规成本约占国内生产总值的12%。该协会发现，制造企业的合规成本是其它经济企业平均值的两倍，小型制造企业为每位员工支付的合规成本更是普通企业的三倍多。

上述政策的结果是会形成市场准入壁垒，削弱竞争，造就更具市场影响力的大型企业，从而推高产品价格。据古铁雷斯（Gutiérrez）和菲利蓬（Philippon）的研究表明，繁杂的监管措施（尤其是老牌企业对此政策的游说支持）将小企业挤出了市场。美国政策催生出一种机制，促使产业为避开监管，流向监管要求没那么严格的地区。

（二）简化环保法规

旨在保护环境的法规可能对投资和经济活动产生不利影响。大量实证研究表明，环境法规可对贸易、就业和生产力造成损害，甚至还会阻碍投资和市场准入，导致竞争减少、创新不足和成本上升。

研究人员估计，空气污染法规使制造业利润和就业岗位减少了约9%；而影响电价的法规对制造工厂的选址有着重大影响，高昂的电价会显著抑制投资。

环境质量对国家福祉至关重要，但可以简化并更合理地实施环境法规，以尽可能减少对建设和投资的影响。所有法规都既有收益又有成本。例如，除环境污染法规限制外，美国环保局（EPA）针对半导体制造产业还制定了额外的监管项。

美国环保局称此举的法定依据是《美国法典》第42编第7401条，该条涉及一般性空气污染（特别是第7412条中列出的污染物），但并未就半导体问题向行政部门给出具体指示，即针对半导体制造设立额外合规负担的决定是行政部门的自由裁量权。但这无疑提高了美国境内制造半导体的成本，给建立健全半导体产业体系造成了阻碍。

环境监管法规最棘手的不良影响之一是能源成本的上升。制造业和工业生产需要电力来维持建设和制造。高昂的能源成本大幅增加了在美国生产商品的成本，进而削弱了美国制造产品的市场竞争力。

美国能源部部长主要职责是“领导能源部推进尖端技术，助力美国实现拜登总统提出的净零碳排放目标”。此类政策往往会限制新化石燃料的生产，旨在提高总体能源价格，以推动采用更清洁的能源。

虽然简化环境法规对重振工业至关重要，但创造充足且廉价的能源供应才是当下的首要任务。美国应尽可能推动包括化石燃料在内的各类能源生产，以将在美国生产的成本降至最低。

不论从短期还是长期来看，环境保护都很重要。但气候变化取决于全球排放总量，而非局部排放量。排放发生在哪里并不重要，如果美国减少排放，而其它国家的排放并未相应减少，最终也是无济于补。

即便美国能将排放量降至零，按亚洲排放量的增长速度，也只需八年就能抵消美国的减排量。为碳减排而束缚美国经济，无法实现持久的气候改善。许多分析人士关注下世纪之交可能发生的气候灾难而《通胀削减法案》和《基础设施投资与就业法案》的综合效果充其量只是将气候灾难从2100年推迟到2102年。

但该等政策不仅严重削弱了美国生产力，还让他国获得巨大的地缘政治优势。此外，美国的环境气候法规促使产业转向监管较宽松的地区，实际上可能增加全球总体碳排量。不论何种气候政策，如果仅是减少美国排放，却缺乏对亚洲排放的有效约束，就无法真正解决气候问题。

（三）降低用工成本

人为抬高的人力成本是再工业化的另一大障碍。任何导致美国劳动力成本上升的因素，都会促使企业在生产中寻求替代劳动力的投入，比如使用外国劳动力或机器人。帮助工人的最佳方式，是打造良好的营商环境，创造强劲的劳动力需求，而非人为抬高用工成本。

推动美国劳动力成本上升的一个因素是工会化。工会旨在维护工人权益，但也使美国的劳动力相较于其他生产要素成本更高。由于工会将工资抬高到市场价格之上，从而抑制了企业对本地劳动力的需求，促使企业转向其他地方生产。在制造业及交通等行业中，工会成员影响力往往比在服务业中更大，不过政府和教育等相关服务领域除外。

为提升美国制造业的竞争力，国会应通过类似参议员兰德·保罗（Rand Paul）提出的“国家工作权利法”，允许雇员自主选择是否加入工会。美国总统有权在国家安全等重要领域限制联邦工会化，且应利用这一权力来推动国防工业基础建设，但目前这一权力并未被有效行使。

国会还应废除《戴维斯·培根法案》（The Davis-Bacon Act）及其对政府资助项目（如基础设施和国家安全项目）的“现行工资要求”。该法案赋予工会制定工资的权力，阻碍企业进行市场价格竞争。最后，国会应大幅缩减《全国劳工关系法案》（National Labor Relations Act）赋予工会的独家代表权范围（monopoly representation powers）。

职业许可规则限制并固化了劳动力市场。任何对工人灵活转换行业和职业设置障碍的做法，都会降低制造商招募和雇佣劳动力的动力。此外，政府不会比雇主和企业家更了解工作所需的技能和知识，因此，没有必要为获取职业许可投入大量时间。

美国职业安全与健康管理局（OSHA）可能会过度监管。保护工人免受人身伤害很重要，但过多的监管规定、报告要求和执法行动会大幅增加成本。比如职业安全与健康管理局试图强制要求在工作场所接种新冠疫苗或开展侵入性筛查。

有证据表明，与职业安全与健康管理局的规定相比，工伤赔偿保险计划能更有效地保障工人安全。如有工人受伤，企业的保险费用就会大幅增加。此外，前述政策规定能否有效预防工伤并无确凿证据支撑。但后者却是有效的价格信号，即工人因面临更高的受伤风险而要求更高工资，这是个公认的经济学概念，被称作“补偿性工资差别”。

如果企业通过工伤赔偿保险费有效管理风险，且工人以“补偿性工资差别”的形式，选择是否承担风险以换取更高工资，职业安全与健康管理局的繁冗规定就无关紧要了。职业安全与健康管理局不应强制推行严格的企业合规审查机制，而应向工人准确提示重要风险信息，以便其更好地确定因承担风险所需的工资。这些价格信号在激励企业保障工人安全方面，将比职业安全与健康管理局的规定更有成效。

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（四）放宽土地使用限制

分区规划制约了建设能力，进而提高了新建工业厂房的建安成本。此类限制涵盖住宅与商业地产的划分限制、最小地块面积要求、设计规范、材料要求、环境限制等等。在一些地区，经济学家预估分区规划对房价的影响约占房屋成本的50%。分区规划对非住宅建筑也产生了类似影响。各州、县的分区规划限制不同，但放宽限制或增加用于轻工业和重工业制造的土地规划数量，将更容易打造稳健的工业体系。

实现再工业化离不开建造大量实体厂房。任何限制建造厂房能力，或者限制技术工人和非技术工人在厂房附近居住和工作能力的因素，都会增加再工业化的成本，从而降低产品竞争力。因此，放宽分区规划限制有助于降低建设成本。

（五）开展减税改⾰

2017年通过的《减税与就业法案》（TCJA），推行企业减税措施，显著提升了美国国内制造业的竞争力。但与其他国家相比，美国制造业在产业价值提升方面仍有很大改进空间。

由于绝大多数贸易集中在商品而非服务领域，关注国际贸易对制造业至关重要。特别是2016年，众议院共和党人在《减税与就业法案》出台前提出的建议，即通过调节进出口商品税收和劳务成本抵扣，将企业所得税转变为基于目的地的现金税，不失为改革的正确思路。

尽管与《减税与就业法案》实施前相比，目前税率有所降低，但仍存在鼓励企业将收入、生产或资本转移至海外的因素。企业往往受利益驱使，将生产、利润和知识产权转移至企业税率更低的地区，以最大程度减少纳税义务，这也导致了美国税收收入的流失。

相比之下，基于目的地和边境调节的现金税措施，并未对毛利征税，而是对国内的现金流征税。因此，它在对进口商品征税的同时，允许出口商品进行税收抵免，从而鼓励企业将供应链布局在美国境内。

针对这一举措，常见的反对意见有两点：其一，有人认为这是一种保护主义，违反了世贸组织（WTO）规则。但实际上，这种税收只是一种增值税，在全球范围普遍存在；许多增值税都包含边境调节措施。美国没理由不使用有利于其自身的税务条款。此外，鉴于其它国家未能完全遵守WTO准则，美国国内税收政策的制定是否应受制于WTO规则，这点仍待商榷。

其二，批评者认为，从长期来看，进口和出口必须平衡，任何进口的减少都会导致出口的减少。但这一观点在此处并不适用，因为美元是国际储备货币，且由于“特里芬难题”（Triﬃn dilemma），美国需要持续维持经常账户的赤字。除非美国失去其全球主要储备货币地位，否则全球贸易无法长期（数十年甚至更久）保持平衡。

基于目的地的现金税可能使美元升值，从而部分抵消竞争力提升带来的收益，但货币市场更多受投资和资本流动驱动，而非贸易流动，因此不太可能完全抵消。在竞争力提升收益被美元走强所抵消的情况下，税收义务转移给了外国人，因为美国的购买力增强，而其他国家的购买力下降，所以税负主要由其他国家承担。美元作为国际储备货币，美国必然会出现持续的经常账户赤字；美国应该利用此举获取税收收入，切实提高因提供国际储备资产而应获取的价值。

（六）鼓励科技教育

为利用21世纪的技术打造制造业产能，美国需要人才培养和创新方面大力投资。制造业的技术密集程度一直在提高。先进的计算机和机械技术，导致工厂需要的人力数量不断减少；因此，与过去相比，制造业工人需要具备更高技能。此外，教育补贴不应流向难以产生足够生产力从而弥补补贴投入的领域，而应投向能够培养所需的制造业技术劳动力的领域。加大对制造业人才培养和职业技校的投入，有助于提供更多再工业化所需的人力资本。美国不需要那么多特殊领域的“研究型”学生，而需要更多具备技术能力的实干人才。

必须大力投资于科学、技术、工程和数学（STEM）教育。2011年，工程学学位授予数量与1985年持平。自2011年以来，这一数量已大幅提升，但大部分工科学生很有可能是国际生，其中超过三分之一的人在完成学业后便离开了美国。

重新调整美国教育体系的税收补贴，鼓励学生攻读STEM领域。建议进一步补贴前述领域，因为培养更多的工程师和科学家，将会推动更高水平的经济增长，最终也有助于承担这笔开支。

虽然通过税收补贴STEM教育一定程度上会造成市场扭曲，但投资培育劳动力的科学技能符合公共利益，能为经济增长、再工业化及国家安全带来实质性的积极外部溢出效应。

4.国防驱动型的产业政策

（一）“一箭双雕”的产业政策

再工业化对国家安全至关重要。国防驱动型产业政策将刺激需求，加速再工业化进程，同时解决国家安全隐患。长期以来，国防采购、国家安全关税以及国防研发，不仅在国家安全和地缘战略方面，而且在美国及全球经济中都发挥着关键作用。此类政策可谓“一箭双雕”，既能实现安全目标，又能达成经济目的。

经济学家大卫·戈德曼（David Goldman）的论证非常有说服力，私人和美国国防部共同资助的企业实验室取得的突破性进展，使美国赢得冷战并主导全球经济。美国在军事科技和经济上的成功领先，让前苏联望其项背。戈德曼认为，类似策略也可适用当前的竞争中。

杜克大学的经济学家近期开展了一项重要研究，试图量化国防科研的长期影响。研究发现，在科学研究与发展办公室资助的县域技术集群中，国防专利数量在二战期间翻了⼀番，三十年后则增长了30%。这些结果是按地域产业集群统计的，因此可能低估了实际规模：实际可能还存在大量积极的跨县和跨行业溢出效应。

对当代经济发展至关重要的技术，如计算机通信、雷达、卫星定位系统、等离子和LED显示屏等，都是由国防产业政策直接推动发展的。这些技术起初是为了让军队在军事冲突中占据上风而研发的，但该等技术的全球影响极为广泛。企业不断从政府资助的科研和采购中寻求获利，也意料之外地推动了技术的长远发展。国防研发不仅有助于保卫国土和人民，还可为本国经济带来显著的积极溢出效应。

知识创新与打造实体产业同样重要。为促进创新，需要培育熟悉生产流程的技术工人；如果无法熟知如何制造武器、打造国防体系及其零部件，就无法想出比现有方法更好、更经济的制造方法。换句话说，创新与生产息息相关。

国防驱动型的产业政策与《通胀削减法案》的环境产业政策存在显著不同。

首先，国防采购政策更有可能实现目标。加大国防投入、在美国生产更多的国防装备，以减少对脆弱供应链的依赖，这些目标都切实可行。

其次，国防需求系国之根本，不存在消失的风险。相比之下，《通胀削减法案》的补贴有到期之日，不具备财政上的可持续性，即一旦补贴结束，靠《通胀削减法案》推动的经济将会面临去工业化的风险。

第三，相比其他领域，政府准确押注国防领域需求项目的胜率更大。非国防驱动型的产业政策要求政府官员有先见之明，准确识别未来消费者和企业所需的关键行业和技术。“曲速行动”（Operation Warp Speed，指研发新冠疫苗的行动）或许可以做到这一点，因为市场必然对研发成功的新冠疫苗有需求。但要准确判断未来消费者想要什么样的汽车则更难。

相较而言，国防产业政策只需军方确定其作战所需的技术和产品，而非揣测消费者需求。鉴于军方对自身近期需求的了解，比政府官员对消费者和企业偏好的了解更加清晰，随着时间推移，国防驱动型的产业政策一定比非国防产业驱动型的政策更易成功。

尽管采购和关税具有扭曲性，并且像任何其他产业政策一样会带来效率成本，但这是为保卫国家安全所必须付出的代价。依靠私营部门提供士兵可能更有效率，但我们还是要付钱给军人来保护我们，因为我们必须这么做。经济学家也承认，在为国家安全等基本公共产品提供资金时，经济扭曲是必要的，效率考量反而退居其次。

如果产业政策突然转向，可能会对产业造成极大破坏，而且调整供应链也需要时间。因而，这些政策应随着时间推移、在具有可靠前瞻性的政策指引下逐步推进。

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（二）采购、补贴和“购买美国货”

美国每年采购支出近7000亿美元，其中有近60%用于国防采购。国防采购是提升国家安全领域的国内工业产能，进而带动其他领域产能需求最有力的经济工具。

《购买美国货法案》规定，政府出资生产供国内使用的商品需包含一定国内成分，但仍存在众多豁免情况。例如，来自与美国签订自由贸易协定的国家，或参与世贸组织政府采购协定的国家生产的产品，可被视为在美国“国内生产”。然而，许多依赖美国国防庇护的国家，可靠性存疑，甚至未能如约履行《北大西洋公约》中的开支承诺。

因此，美国基于其盟友国履行承诺的情况，及其在发生军事冲突时的可靠程度，逐步收紧这些豁免是合理的。如果爆发军事冲突，美国显然不能依赖不完全可靠的国家的供应链。

由于这些政策调整成本高昂且极具破坏性，最好聚焦国防采购和投入，而非所有政府采购。如果实在无法获取零部件或该等产品价格过高，可豁免“购买美国货”的要求。然而，涉及国防部门和相关产品，则要循序渐进的相应收紧这些豁免。收紧的豁免范围应针对军方认为对国家安全具有战略重要性的部门，如航空航天、卫星、半导体、电信和部分药品。

有批评者认为，几乎所有联邦采购的商品都已由美国制造；美国审计署（Government Accountability Office）2019年的一项研究发现，联邦政府采购的商品和服务中有94%源自美国。但一件商品并非完全在美国生产才可算作原产自美国。在国防采购的管理规定中（也是最需要合理适用“购买美国货”原则的领域），只要商品在美国国内进行了部分最终组装，且“其美国及合格国家的零部件成本超过所有零部件成本的55%”，就可被视为原产于美国。

换言之，按单件商品的价值计算，只要略超一半的零部件来自美国，或来自与美国签订互惠国防采购谅解备忘录或国际协定的合格国家，就可免受《购买美国货法案》的限制。全球五大洲共有28个此类国家，但并非所有国家都绝对可靠，其中部分国家的行为已与美国国家安全目标相悖。

此外，由于该法案将“最终组装”作为判断标准，故政府并未严格追踪零部件的实际来源，可能仅因产品在某国组装，就将其标注为该国产品，即便其零部件并非原产自该国。例如某些商用现货（COTS）技术类产品，无论来源如何，都将自动被视为“国内产品”。

对于国防产品，应收紧“购买美国货”要求的这些豁免情况；但行业需要时间来适应这一变化。供应链无法在一夜之间完成转移，提升生产力也无法一蹴而就。因此，联邦政府应随着时间推移，就“收紧”定义和“豁免”提供清晰的时间表和操作指引，通过明确未来预期需求的模式，给予企业调整供应链的投资信心。

例如，可宣布将55%的门槛每年提高4个百分点，直至达到95%。其他执法程序也可参考类似方法随时间收紧；比如，可逐步减少被视为国内的合格国家零部件份额。通过缩小与国家安全相关战略部门“购买美国货”要求的豁免范围，国防技术投入及新型高科技战争领域的工业基础得以巩固加强。

在非国防采购方面，拜登政府已经采取了循序渐进的方式。到2029年，国内民用和建筑商品的“购买美国货”要求将从55%逐步提高到75%（这些变化仅影响国内含量门槛，不涉及将合格国家零部件视为“国内产品”等豁免情况）。然而，对“拜登经济学”的质疑同样适用于非国防领域增加的“购买美国货”要求。刺激地铁车窗或油漆的国内生产的经济价值存疑，但鼓励在国内生产国防用品显然有利于国家安全。

美国国会已在2024年《国防授权法案》中将这一方式应用于大型国防采购项目（即采购金额超过数十亿美元的项目）。这是个良好开端，但如果不收紧“国内含量”的定义，确保生产实际发生在美国而非欧洲、亚洲或非洲，仅将“国内含量”门槛提高到75%远远不够。

采购是一种有力手段，因为预算规模庞大。收紧“购买美国货”要求可能需要更大规模的采购预算。这就是为什么同时改革采购流程并仔细评估现有优先事项至关重要。许多大型国防采购项目集中在武器和防御系统上，而这些在当下冲突中的作用不大，因为他国已研发出旨在规避美军传统优势的武器和系统。鉴于财政预算吃紧，美国国防采购必须努力削减不必要的军事开支，重点聚焦于专门针对军事战略对手设计的武器装备和舰艇。如何平衡因满足“购买美国货”要求所增加的成本与国内生产武器及其他防御产品所增加的价值，注定是场旷日持久的博弈。

有人会反对说，缩小“购买美国货”豁免范围违反世贸组织规则。但世贸组织的义务不应高于美国的国家安全，人民和士兵的生命安全比遵守世贸组织规定更重要。在日益碎片化的世界秩序中，自由贸易与国家安全之间的紧张关系无法避免。

尽管如此，美国应有针对性的调整豁免政策，以免疏远盟友。豁免规模可根据盟友的重要性和联盟的紧密程度相应调整。如果一个国家不加入重要的制裁机制，或向美国的战略对手出售武器或先进技术，美国就有充分理由逐步取消其豁免。但如果该国是美国的忠实盟友，履行对北约的承诺，并协助美国实现外交政策目标，可视情况保留该国部分或全部“购买美国货”的豁免。

（三）贸易和关税政策

与采购政策类似，在贸易和关税政策中，可靠的前瞻性指引能够让企业明晰未来的需求模式，从而着手调整供应链。美国与非盟国之间持续的经济纠葛引发了严重的政治经济问题，亟需采取关税措施加以应对。基于在供应链及客户群方面的密切合作，许多美国大型企业向政府游说，力求采取相应政策来避免与非盟国的合作破裂。

美国政府利用关税，提高关键国家安全领域的外国资本和劳动力成本，加速与其战略对手的脱钩。例如，美国商务部依据《贸易扩展法》（Trade Expansion Act）第232条（该条款允许为保护国家安全征收关税），公布关税上调时间表，包括收紧当前的豁免和排除政策——关税可能每月持续上调2%，同时逐步取消豁免。同样，其它国家也可通过系列经济或地缘政治的改革要求，避免关税上调。通过此举，美国可根据政治需要灵活把控上调关税的速度。

全球经济化背景下，美国若想与其战略对手国完全脱钩或许不太可能。然而，美国可尽力减少与其战略对手国的经济融合，以尽可能减少其对美国盟友的经济政治影响力。在某些特定领域，即便将生产转移至盟友国也风险过高，因此，将国防供应链迁回美国境内势在必行。此外，美国对所有进口产品征收关税，以鼓励企业在美国而非国外生产。如果企业已经知晓进口成本每月都会增加，久而久之，就会更愿意将相关产业迁回美国境内。

无论关税目标为何，都应采取逐步上调并明确未来导向的政策指引。转移供应链成本高昂，企业不会轻易为之，必须给予企业充足时间评估并着手重新安排供应链。豁免政策、不确定性以及一次性大幅加征关税，都会阻碍供应链的调整。总之，持续渐进式的关税上调政策，比一次性大幅调整且充满不确定性的关税政策更为有效。此外，美国商务部必须严格执法，以防止他国通过转口贸易逃避关税。若进口产品虽名义上来自第三国但仍原产于战略对手国，就仍需征收关税。

（四）国防研发

大力推动国防驱动型研发政策，将产生显著的积极溢出效应，壮大工业基础。许多20世纪（及迄今为止的21世纪）的技术创新，都源自以国防为导向的研发产业。互联网最初是军事通信形式，其早期使用者根本想不到它会主导当今经济。国防研发的回报难以估量。

大量实证表明，国防研发对私营部门的研发、工资和就业有强大的溢出效应。据莫雷蒂（Moretti）、施泰因温德（Steinwender）和范·雷南（Van Reenen）研究发现，国防研发投入增加10%，会使私营企业研发额外增加4.3%，即国防研发会吸引而非“挤出”私营企业活动。

截至2021年，尽管美国国防研发的经济规模约为20世纪80年代的2.5倍，但实际总支出仅略高于上世纪80年代。美国国防研发支出占GDP的比例大幅下降。自20世纪60年代以来，美国国防研发在联邦预算中的占比下降了约75%，同期，政府整体研发支出占GDP的比例从近2%降至约0.6%。为实现经济再工业化，将美国国防研发预算恢复至上世纪80年代水平，是培养创新型和知识型人才，鼓励维持新技术，有必要迈出的第⼀步。

5.结论

再工业化不仅是经济和政治目标，更是国家安全的当务之急。经济学家应助力制定政策，使美国劳动力和资本比外国劳动力和资本更具吸引力，从而提⾼本国的⽣产、就业需求，提升本国竞争力。

首先，经济政策应避免加剧去工业化。政策制定不应扶持只有依靠长期补贴才能生存的产业，而且不应针对雇佣劳动力和商品生产出台新的监管规定。

其次，应积极改革并限制监管范围，尤其是在监管限制了投资，对制造业造成阻碍时。监管增加了商品生产成本，而且高昂的合规成本造成了巨大的市场准入壁垒，从而导致竞争减少、行业整合，使消费者和终端用户面临更高的价格。应放宽环境政策、职业许可、健康与安全政策以及土地使用限制等方面的监管，因为更多竞争的同时，也意味着更实惠的价格和更多的产量。

第三，出于国家安全目的，实施供给侧产业政策，让企业相信美国制造的产品具有市场需求。美国联邦采购预算每年支出达7000亿美元，是调节市场需求的最有力工具。通过收紧对国家安全所需行业和商品“购买美国货”的要求，确保这些采购资金能为美国工业投资创造需求。

第四，利用关税政策激励企业将供应链从战略对手处撤回美国境内。应循序渐进地实施关税改革和扩大“购买美国货”要求范围，向企业做出可靠的事前承诺，以便给企业时间和必要的规划周期重新调整供应链配置。在此基础上的产业政策，既能增强国家安全又能推动经济的再工业化，具有“一石二鸟”之效。

最后，应积极推行科学教育，加强人才培养。美国应加大对科技和人才培育领域的投资，为产业工人提供振兴本土工业所需技能，将国防相关的基础科学和技术创新研发资金投入恢复至全盛时期水平。

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导读：继1月20日撤销拜登政府大量监管行政令后，21日特朗普又宣布一项高达5000亿美元的“星际之门项目”（The Stargate Project），以支持美国境内的人工智能基础设施建设，并声称考虑自2月1日起对从中国进口的商品加征10%关税。此外，特朗普还在1月7日的就职总统前记者会上宣称，不排除使用军事力量从丹麦手中夺取格陵兰岛，并表示将使用“经济力量”吞并加拿大。

这些看似令人措手不及的重磅措施背后，其实均不乏“早有预谋”的经济利益考量。作为特朗普最新任命的经济顾问、现白宫经济智囊团首席，斯蒂芬·米兰（Stephen Miran）的观点至关重要，甚至可能是系列举措的幕后推手，对美国经济政策走向乃至世界经济格局都有影响。

本文是米兰于2024年2月发表于曼哈顿研究所的报告，详细分析阐述其关于“如何实现美国经济再工业化”的产业政策观点。米兰认为，拜登政府通过补贴特定产业刺激经济发展、重振工业基础的方式不可持续。应实施以“国防驱动型”的产业政策路径。这一路径有事半功倍之效，不仅能保障国家安全，也更有利于再工业化的发展。而这，其实也是美国历史上常用的手法。
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对此，米兰提出一系列大刀阔斧的改革设想，主要是三点：一是进行供给侧改革，辅之以简化环境法规、劳动法、产品法规、地域准入限制等措施，降低生产成本，提升美国市场吸引力。二是大力发展科学教育，加强人才培养，为重振美国工业基础储备人才。三是扩大国防采购需求，实施关税改革，将供应链调整至美国境内，实现美国本土再工业化。本文仅代表作者本人观点，编译供读者参考。