赵隆：扩员后，上合组织如何平衡“协商一致”与“效能优先”？
12月13日，“上海市俄罗斯东欧中亚学会2025年度学术年会暨青年学术研讨会”在沪举行，本次年会以“大国关系调整与欧亚地区新秩序”为主题。
上海国际问题研究院国际战略与安全研究所副所长、研究员赵隆在研讨会上发言表示，“十五五”期间，上合组织的发展可锚定三方面定位：一是成为全球南方合作的先行先试平台，推动中国理念、中国方案和公共产品；二是作为“大周边”工作的重要支撑机制，以共同现代化为引领，促进上合组织与“中国—中亚”合作机制的互补融合；三是在亚欧地区的大国博弈中强化合作韧性。
东方军事将发言内容整理成文，供读者参考。
【文/赵隆】
今年上合组织天津峰会结束后，一个备受关注的话题是上合组织的中长期发展。
不久前，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，其中对国际形势作出了全新的重要判断。与“十四五”期间的表述相比主要有两处明显变化：一是首次指出“大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展”，二是强调“大国博弈更加复杂激烈”。
因此，在上合组织天津峰会取得丰硕成果的背景下，探讨上合组织未来的发展，有必要置于“十五五”规划的整体视野之下。
个人认为，“十五五”期间上合组织首先需要明确自身的发展定位。天津峰会不但批准了《上合组织未来10年（2026—2035年）发展战略》，还推动落地“四个安全中心”，提出打造6个务实合作平台，以及6项高质量发展行动计划。尤为重要的是，新时代领导人主席在“上海合作组织+”会议上提出的全球治理倡议。
相较于在联合国大会上提出的全球发展倡议，在博鳌亚洲论坛上提出的全球安全倡议，在中国共产党与世界政党高层对话会上提出的全球文明倡议，选择“上海合作组织+”会议提出全球治理倡议，意味着上合组织框架下的全球南方合作被赋予新价值。未来，它可以成为中国理念、中国方案和公共产品的重要“试验田”。也就是说，中国提出的重大倡议与合作方案，可先在上合组织内推动实践，再逐步向外围拓展。
其次，上合组织可以成为中国“大周边”工作的重要支撑。今年4月，中央时隔12年再次召开周边工作会议，并且通过会议名称的调整（从“周边外交工作”到“周边工作”）拓展了周边工作的内涵与外延。值得注意的是，我国周边国家多数已成为上合组织的成员国或伙伴国。
未来，可进一步聚焦如何以共同现代化为引领，促进上合精神与中国—中亚精神，上合组织与“中国—中亚”合作机制的互补融合。之所以强调“共同现代化”这一关键词，因为在中国-中亚合作精神中，我们首次明确其包含“高质量发展，推进共同现代化”——这与上海精神强调的“谋求共同发展”一脉相承，又有所延展，可以成为上合组织明确未来发展定位的参考。
2025年6月，第二届中国中亚峰会在阿斯塔纳召开。
第三，上合组织所在的亚欧大陆日益成为大国博弈的前沿地带。就在不久前，中亚五国领导人组团赴美，参加美国主办的“C5+1”元首峰会；日本也在近期将中亚的“C5+1”对话从外长级提升至元首级。无论是美国、欧洲还是日本，都将进入中亚视为其周边外交的重点方向。除了战略层面的考量外，对关键矿产的需求也驱动美欧将中亚视为能源与关键矿产的“新边疆”，如何在大国博弈中强化合作韧性成为关键。
就发展议程而言，首先应突出“协商一致”与“效能优先”两大原则的平衡。这主要是针对扩员后上合组织面临的实际挑战——学界近年来常有讨论，如何将上合组织的政治共识更好地转化为实际行动？今年的天津峰会给出了清晰的答案：上合组织仍然具有强大的生命力，并且可以从政治安全功能向更广领域的合作拓展，设立上合组织开发银行便是其中重要例证。
在协商一致的基础上推动“效能优先”，可借鉴其他多边机制的有效经验，例如针对特定议题设立特别任务组或工作组，也可在框架内形成基于成员国自愿和贡献能力的“志愿联盟”。尤为关键的是，面对重大突发事件，或涉及成员国或伙伴管的核心关切，需要进一步为秘书处和秘书长进行赋能加权，使其可以及时发声。
此外，可以聚焦互联互通和绿色转型两大优先合作方向。截止2024年，上合组织大家庭的26国（现已拓展至27国）的贸易总额贸易额达8900亿美元，占中国外贸进出口总额的14.4%，但合作的广度和深度仍有巨大潜力，需锚定通道建设和绿色产业两大领域发力。
在绿色产业方面，中哈札纳塔斯风电场项目等新能源合作有望进一步拓展。在互联互通方面，重点在于推进几条关键运输走廊建设的“板块式”联动。分析显示，双边贸易额的显著增长往往与运输走廊的运营密切相关。
对于中欧班列而言，除了传统经俄罗斯的北线走廊，还包括经哈萨克斯坦、阿塞拜疆、格鲁吉亚和土耳其的跨里海国际运输路线（TITR，又称“中间走廊”），以及经俄罗斯、伊朗、印度和中亚国家的国际南北运输走廊（INSTC），三大国际运输走廊各具优势，有的方案旨在通过协同提升整体运输的可靠性与费率透明度，有的则着眼于发挥耗时短、成本低等比较优势。
由于上述走廊等参与方大多为上合组织成员国或伙伴国，未来在上合框架内，可以考虑推动互联互通项目的对接，实现东亚、中亚、中东三大板块的交通网络化、贸易便利化与市场融合，提升中欧班列过境能力。
今年9月我访问阿塞拜疆时，当地政府、智库和媒体高度关注中国专家对“中亚走廊”的看法。阿利耶夫总统将其视为国家发展和对外合作战略的重要环节。
今年，阿拉山口铁路口岸通行中欧（中亚）班列已突破7000列，线路达128条，覆盖德国、波兰等21个国家，搭载货物品类超200种。新华社
2024年12月，作为中国同中亚互联互通的战略性项目，中吉乌铁路项目已正式动工。不久前，中国国家铁路集团有限公司下属中铁集装箱运输有限责任公司正式签署股份认购协议，加入由哈萨克斯坦、阿塞拜疆、格鲁吉亚三国铁路公司合资创立的中间走廊多式联运有限公司，四方将合力推动中欧班列南通道建设和运营，为中欧班列高质量发展提供有力支撑。
未来，需要把此类小多边合作项目，通过上合组织框架形成战略对接和板块式联动，更好地发挥成员国和伙伴国的互补性优势。
最后，上合组织需要利用比较优势拓展制度性话语权。虽然上合组织被视为推进区域合作，积极参与国际和地区事务的典范，但如何进一步拓展其制度性话语权尤为重要。对此，天津峰会做出成立上合组织开发银行的政治决定，指明未来发展的方向。上合组织开发银行最早由中国在2010年提议设立，旨在促进区域贸易和本币使用。
2015年，上合组织成员国政府首脑（总理）理事会第十四次会议提出，积极筹建上合组织开发银行。如何设计该银行的未来定位？它与亚投行（AIIB）、新开发银行（NDB）在功能上有何区别或联系？成为外界普遍关心的问题。
在我看来，上合开发银行的核心价值在于创新战略定位，强调本地区和特定领域投融资优先，赋能服务贸易和数字贸易的双重基础设施建设；创新股权分配，探索匹配成员国经济规模与出资比例的决策机制；创新评级方式，建立一套独立自主、能够抵御外部干涉和地缘政治风险的评级体系。在此基础上，与亚投行、新开发银行形成互补协作的区域金融网络，推动人民币的区域化和国际化。
总体而言，关于上合组织发展定位与合作议程的讨论和研究，需要围绕配合、保障、促进“十五五”时期在激烈国际竞争中赢得战略主动，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展这个总目标展开。
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